IV SA/Wa 935/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2011 r. - zaskarżoną skargą przez H. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchyliło własną decyzję z [...] listopada 2010r. i stwierdziło, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2008r. Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezydent W. decyzją z [...] lutego 2008r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i miejscem postojowym na parterze, przewidzianym do realizacji na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w W. J. i M. W., współwłaściciele działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w W., wnieśli o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpoznaniu powyższego wniosku - decyzją z [...] listopada 2010r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej ostatecznej decyzji. Uznano, iż wnioskodawcy, tj. J. i M. W. nie mają przymiotu strony, albowiem działka nr [...], której są współwłaścicielami, nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na ich działkę. J. i M.W. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] listopada 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na skutek rozpoznania powyższego wniosku - decyzją z [...] marca 2011 r. uchyliło własną decyzję z [...] listopada 2010r. i stwierdziło, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2008r. Kolegium, przytaczając treść art. 157 § 2 i art. 28 K.p.a. oraz szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazało iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] lutego 2008r. są współwłaścicielami działki nr [...] oddzielonej od terenu inwestycji objętej ww decyzją o warunkach zabudowy jedynie działką nr [...] i oddalonej od niej o ok. 40 m. Działka wnioskodawców zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, parterowym z poddaszem użytkowym, na której wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni gruntu wynosi 25 %. Bez wątpienia zatem planowany budynek wielorodzinny o wysokości 13 metrów i wskaźniku powierzchni zabudowy wynoszącym 50 %, posadowiony w odległości około 40 – 50 m, będzie oddziaływał na budynek wnioskodawców. Powyższe oznacza, iż odwołujący się posiadają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 2008r., zatem koniecznym okazało się uchylenie decyzji Kolegium z [...] listopada 2010r. Rozpatrzenie wniosku J. i M. W. o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji nastąpi w odrębnym postępowaniu. H. Sp. z o.o. w skardze na decyzję Kolegium z [...] marca 2011 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Decyzji tej zarzucono naruszenie: - art. 28 K.p.a. przez uznanie, że J. i P. W. posiadają interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2008r., - art. 16 § 1 K.p.a. przez wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności ww decyzji w sytuacji kiedy brak jest ku temu jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, -art. 107 § 3 K.p.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji wobec niewskazana, że inwestycja zlokalizowana na działce nr [...] oddziaływać będzie na należącą do państwa W. działkę nr [...] oraz, że prawo wymienionych do zagospodarowania ich nieruchomości na skutek decyzji o warunkach zabudowy zostało ograniczone. Podstawa do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zachodzi bowiem wówczas, gdy organ w toku wstępnego badania wniosku ponad wszelką wątpliwość ustali, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła po pierwsze, iż zgodnie z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie, w którym położona jest działka obowiązuje wskaźnik powierzchni zabudowy 60 % i dopuszczalne jest budowanie obiektów o wysokości 16 metrów. Skoro kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy jest bardziej restrykcyjna niż obecnie obowiązujący plan zagospodarowania to państwu W. nie przysługuje interes prawny do tego, aby występować z żądaniem stwierdzenia jej nieważności; po drugie w oparciu o kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzję skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę i inwestycja została zrealizowana. Budynek prawie od roku jest zamieszały i oddany do użytku. W związku z powyższym zdaniem skarżącej należy mieć na względzie treść art. 156 § 2 K.p.a. mówiący, iż nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne; po trzecie skarżąca wskazała, iż w zaskarżonej decyzji nie wskazano jakichkolwiek okoliczności, których ocena doprowadziłaby do konstatacji, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, zatem brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania M. W. w piśmie procesowym z 22 lipca 2011 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty w niej podniesione za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, aczkolwiek z przyczyny którą wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2011 r. narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co daje podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Najpierw należy podkreślić, iż Sąd podzielił stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego J. W. i M. W. posiadają interes prawny uprawniający ich do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2008r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Istnienie po stronie podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania nieważnościowego interesu prawnego ocenia się więc według chwili zgłoszenia żądania w tym przedmiocie. Z materiału sprawy wynika, iż ww uczestnicy nie byli stronami postępowania zwykłego, w którym wydano decyzję o warunkach zabudowy z [...] lutego 2008r. Niemniej, jak wskazało Kolegium, są oni współwłaścicielami działki nr [...] oddzielonej od terenu inwestycji objętej ww decyzją działką nr [...] i oddalonej od niej o ok. 40 m. Działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, parterowym z poddaszem użytkowym, na której wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni gruntu wynosi 25 %. Bez wątpienia zatem nieruchomość ta znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji na działce nr [...]. Inwestycja, której dotyczy decyzja kwestionowana w trybie nieważnościowym przez jej funkcję (choć mieszkaniową, ale wielorodzinną), zagospodarowanie działki, w tym ukształtowanie i cechy obiektu (wysokość 13 metrów i wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 50 %) może mieć wpływ na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym działki skarżących. W tych okolicznościach sprawy słusznie uznano, iż skarżący mają przymiot strony, który jest niezbędny do kwestionowania ostatecznej decyzji w trybie nieważnościowym. Oznacza to, iż nie można podzielić zarzutu skargi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 i art. 107 § 3 K.p.a., z racji tego, że organ nie wykazał, iż wymienieni uczestnicy postępowania posiadają interes prawny. Nadto w kontekście treści skargi wypada jeszcze zauważyć, iż o posiadaniu interesu prawnego uczestników postępowania nie mogą decydować - jak tego chce skarżąca - zapisy obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie, w którym położona jest działka objęta inwestycją. Natomiast gdy po wstępnym badaniu wniosku o stwierdzenie nieważności organ dochodzi do przekonania, że prowadzenie postępowania nieważnościowego jest dopuszczalne (z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych), to zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności i tak ocenia według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Dochodząc z kolei do powyższego wniosku prawidłowym działaniem organu rozstrzygającego sprawę w drugiej instancji winno być uchylenie decyzji własnej z [...] listopada 2010r., którą odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu braku przymiotu strony wnioskodawców i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości w zakresie obejmującym ocenę, czy decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym z [...] lutego 2008r. dotknięta jest przesłanką nieważnościową z art. 156 § 1 K.p.a., na którą powołują się wnioskodawcy. Tymczasem Kolegium decyzją z [...] marca 2011 r. - na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 K.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] listopada 2010r. i stwierdziło, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2008r. Dalej wskazało w jej uzasadnieniu, iż rozpatrzenie wniosku J. i M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nastąpi w odrębnym postępowaniu. Zgodnie z powołanymi przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 K.p.a., organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji oraz postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Mając za podstawę przytoczone normy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. należało stwierdzić, iż rozstrzygnięcie Kolegium podjęte, na tych właśnie podstawach prawnych, w zaskarżonej decyzji nie odpowiada swoją treścią rozstrzygnięciu jakie przewidują owe przepisy. Działanie organu oparte na przytoczonych przepisach wskazywałoby, iż intencją Kolegium było wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2010r. z obrotu prawnego z racji niezgodności jej z prawem i wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2008r., co z kolei musiałoby prowadzić do orzeczenia co do istoty w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww decyzji. W istocie jednak podjętym rozstrzygnięciem nie zakończono w żaden sposób postępowania nieważnościowego zainicjowanego przez J. i M. W. Rozstrzygnięciem tym organ jedynie uchylił zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2010r., natomiast nie orzekł merytorycznie w sprawie, ani też nie zakończył sprawy w inny sposób, procesowo dopuszczalny. Przedmiotowym rozstrzygnięciem i stwierdzeniem, że rozpatrzenie wniosku ww uczestników postępowania nastąpi w odrębnym postępowaniu Kolegium stworzyło niejako sytuację taką, że z jednego wniosku o stwierdzenie nieważności toczyłyby się dwa postępowania nieważnościowe, tj. obecnie kontrolowane przez Sąd i to przyszłe, które organ zapowiedział w zaskarżonej decyzji. W przedstawionych okolicznościach sprawy należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej wskazać wypada, iż argumentacja skargi - jakoby decyzja o warunkach zabudowy z [...] lutego 2008r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy wywołała nieodwracalne skutki prawne - jest przedwczesna, albowiem Kolegium jeszcze w sprawie nie wypowiadało się w przedmiocie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 K.p.a., a zatem i nie oceniało decyzji z [...] lutego 2008r. w aspekcie wynikającym z regulacji art. 156 § 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - opierając się na powyższych wywodach wyda rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 §2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.