II GSK 2022/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska del. WSA Jacek Czaja Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F.W. P. –U. P. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1181/11 w sprawie ze skargi F. W. P. –U. P. w W. na pismo Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia ofert na realizację zadania publicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną I Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę F. W. P. –U. P. w W. na pismo Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odrzucenia "oceny wniosku o dofinansowanie projektów". Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu 28 października 2010 r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych ogłosiło konkurs na realizację zadania "Pomoc rozwojowa 2011". W odpowiedzi na ogłoszenie F. W. P. –U. P. w W. złożyła cztery wnioski, które zostały odrzucone ze względu na niespełnienie wymogów formalnych określonych w Regulaminie Konkursu, o czym F. została poinformowana pismem z dnia [...] marca 2011 r. Wobec powyższego F. zwróciła się do Ministra Spraw Zagranicznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Ministerstwo podtrzymało stanowisko w sprawie odrzucenia złożonych przez zainteresowaną wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając powody odrzucenia skargi wyjaśnił, że konkurs, w którym zamierzała brać udział skarżąca, został ogłoszony w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. nr 96 poz. 873 ze zm., zwanej dalej ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, zwanej dalej ustawą o finansach publicznych) i miał na celu zlecenie realizacji zadania publicznego organizacjom pozarządowym. Zgodnie z treścią art. 11 i 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, w celu zlecenia przeprowadzenia określonego działania podmiotowi zewnętrznemu, organ administracji publicznej ogłasza otwarty konkurs ofert, a po jego przeprowadzeniu udziela dotacji celowej zawierając umowę z wybranym wnioskodawcą, zgodnie z art. 150 i 151 ustawy o finansach publicznych. Procedura konkursowa nie jest oparta o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a ogłoszenie wyników postępowania konkursowego nie ma cech decyzji administracyjnej. Organ udzielając dotacji przekazuje realizację zadań innemu podmiotowi (art. 127 ustawy o finansach publicznych) i nie orzeka o uprawnieniach i obowiązkach wnioskodawcy. Sąd zaznaczył, że w drodze decyzji administracyjnej organ orzeka w sytuacji, o której mowa w art. 152 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, tj., gdy stwierdzi, że dotacja wykorzystana została w części lub całości niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrana w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi do budżetu państwa. U podstaw postanowienia powołano art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). II F. W. P. –U. P. w W. zaskarżając postanowienie w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 11 i 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz art. 150 i 151 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, co skutkowało oddaleniem skargi; - art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na tym, że Sąd odmówił rozpoznania sprawy, która należy do właściwości sądów administracyjnych; - przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik spraw, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez nagłą i dowolną zmianę dotychczasowego stanowiska Ministerstwa Spraw Zagranicznych w sprawie interpretacji ustalonych w regulaminie konkursu wymogów formalnych wniosku projektowego, a także sprzeczną z rzeczywistym brzmieniem wykładnię zapisów Statutu F. w przedmiocie jej reprezentacji oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 1 kwietnia 2011 r. przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji niższej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej F. podała, że odrzucenie jej wniosku było rozstrzygnięciem o charakterze władczym w indywidualnej sprawie konkretnego adresata. Rozstrzygnięcie to zawierało wszystkie cechy aktu administracyjnego, wynikające z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 § 3 k.p.a. oraz art. 104 i 107 k.p.a. Zdaniem skarżącej to, że dofinansowanie w ramach określonego programu następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej przez beneficjenta z Ministerstwem Spraw Zagranicznych nie oznacza, że rozstrzygnięcia podejmowane przez organ przed zawarciem umowy nie mają charakteru decyzji administracyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W poddanym kontroli, w jej granicach, postanowieniu Sąd I instancji wyraził pogląd, że objęta skargą sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie (art. 3 ust. 1). W myśl natomiast art. 5 ust.1 komentowanej ustawy organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia działalności publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Formy współpracy określa art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie i w zakresie istotnym dla rozstrzyganego problemu, formą współpracy jest zlecenie realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust.2 pkt 1). Zasady te zostały określone w rozdziale 2 ustawy – Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych. Stosownie do przepisów tego rozdziału, zlecenie realizacji działań publicznych przez organy administracji publicznej organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, może polegać na wspieraniu realizacji tych zadań bądź na powierzeniu ich realizacji, przy czym zarówno wspieranie jak i powierzenie zadań publicznych organizacjom pozarządowym odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert (art. 11 ust. 2). Odmienne tryby zlecenia, przewidziane w przepisach odrębnych w tej sprawie nie mają zastosowania. Przepis art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stanowi, że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego ogłasza otwarty konkurs ofert. W art.13 ust.2 ustawy określono elementy tego ogłoszenia. Natomiast art.14 ust.1 tej ustawy określa niezbędne elementy oferty, a art.15 ust.1 kryteria oceny ofert, wiążące także wówczas, gdy w wyniku ogłoszenia konkursu została zgłoszona tylko jedna oferta. Oceny oferty dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej, który ogłosił konkurs, przy czym ustawodawca określił zarówno obligatoryjny jak i fakultatywny skład komisji konkursowej i wprowadził zasadę, że do członków komisji biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące wyłączenia pracownika. Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokość przyznanych środków pieniężnych, a przepis art.15 ust. 4 obliguje organ administracji publicznej do zawarcia bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu, umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie jego realizacji z wyłonionymi w konkursie organizacjami. Istotnym dla dalszych rozważań jest także to, że normodawca określił wzór takiej umowy. W oparciu o delegację ustawową zawartą w omawianej ustawie Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 25). Załącznik nr 2 rozporządzenia zawiera ramowy wzór umowy "o wsparcie/powierzenie realizacji zadania publicznego" zawieranej pomiędzy zleceniodawcą a zleceniobiorcą. Treść ramowego wzoru umowy, pozostająca w związku z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wskazuje wprost, iż jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. Elementem tej umowy jest zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego określonej kwoty dotacji (§ 3 pkt 1 wzoru umowy). W tym zakresie, stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych organ administracji publicznej - zleceniodawca - działa, jako dysponent części budżetowej (art.151 ustawy o finansach publicznych), a przekazane na realizację zadania publicznego środki budżetowe stanowią dotację celową w rozumieniu art.127 ust.1 pkt 1 e ustawy o finansach publicznych. Wynika to wprost z treści art.16 ust.1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, zgodnie z którym organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji. Z przeanalizowanego stanu prawnego wynika zatem, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny - organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie wyższym, "ogólnym", a nie w interesie jednostkowym. Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkludując ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Oczywiście przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Inaczej rzecz ujmując konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia" lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zwalczając pogląd Sądu I instancji nie dostrzega tej newralgicznej kwestii twierdząc, że zaskarżonym pismem odmówiono F. dofinansowania i wykazując, że "etap poprzedzający zawarcie umowy o dofinansowanie, o których mowa w art. 150 i 151 ustawy o finansach publicznych nie może być uznany, jako czynność o charakterze cywilnoprawnym". Powołane, dla wykazania tej tezy, orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i glosa do jednego z postanowień dotyczą zupełnie innych sytuacji prawnych - a mianowicie takich, kiedy strona domagała się od organu przyznania dofinansowania na realizowany przez nią własny projekt, a przyznanie dofinansowania, stosownie do przepisów prawa materialnego, następowało poprzez zawarcie umowy o dofinansowanie projektu. W takich sytuacjach sądy administracyjne przyjmowały, że brak jest dostatecznych podstaw do wykluczenia rozwiązania polegającego na tym, iż przed jej zawarciem z woli ustawodawcy należy wydać decyzję lub wydać akt, czy też dokonać czynności o charakterze administracyjnym. Takie rozwiązanie musiało wprost jednak wynikać z przepisów prawa materialnego – np. art. 26 ust.2 ustawy 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206), w którym ustawodawca użył określenia "przyznaje", po czym w ust. 4 tego przepisu postanowił, że "warunki dofinansowania określa" umowa o dofinansowanie projektu. Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia odnoszą się właśnie do takiej sytuacji prawnej, która w tej sprawie nie występuje. Jak już bowiem wskazano, przedmiotem umowy nie jest przyznanie dotacji, lecz zlecenie realizacji zadania publicznego przez organizacje pozarządowe. Oczywiście zlecenie to wiąże się z przekazaniem środków finansowych na realizację zadań, ale nie można ich traktować, jako dofinansowanie działalności organizacji pożytku publicznego, czy też dofinansowanie projektu. Tych elementów nie dostrzegł także Sąd I instancji określając przedmiot zaskarżenia jako "ocena wniosku o dofinansowania projektów". Ten błąd nie miał jednak żadnego wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art.3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podstawy do wydania aktu administracyjnego nie stanowią także powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o finansach publicznych – art. 150 i art. 151. Wyjaśnić przy tym należy relacje, jako zachodzi pomiędzy powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy o finansach publicznych a przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Przepis art. 150 ustawy o finansach publicznych reguluje tryb udzielania i rozliczania dotacji celowych przeznaczonych na finansowanie programów realizowanych z udziałem środków europejskich. Podstawą przyznania dotacji jest umowa zawierana pomiędzy wymienionymi w przepisie dysponentami środków a beneficjentami tej dotacji. W tej sprawie nie miał zatem zastosowania omawiany przepis. Z kolei art. 151ust. 1 ustawy o finansach publicznych zezwala dysponentowi części budżetowej na zlecenie organizacji pozarządowej realizacji swoich zadań, a w ust. 2 określa niezbędne elementy tej umowy. Ustawa o prowadzeniu działalności pożytku publicznego i wolontariacie, w zakresie istotnym dla rozważanego problemu, w art. 16 ust.1odsyła do art.151 ust.2 ustawy o finansach publicznych, nakazując uwzględnienie treści tego przepisu przy sporządzeniu umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego. Komentowany przepis art. 151 ust.2 ustawy o finansach publicznych, o którym mowa w art. 16 ust.1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, jak już wskazano określa elementy umowy i z jego treści nie sposób wywieść podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji o istnieniu przesłanek do odrzucenia skargi. Z tych też przyczyn nie zgadza się ze skarżącym, że doszło do naruszenia art. 184 w związku z art. 45 ust.1 Konstytucji poprzez "odmówienie rozpoznania sprawy, która należała do właściwości sądów administracyjnych". Trafnie przyjmując, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na pismo Ministra Spraw Zagranicznych informujące o odrzuceniu wniosków (a poprawnie rzecz ujmując - ofert) na realizacje zadania publicznego, Sąd I instancji nie mógł skontrolować "błędów proceduralnych" popełnionych, w ocenie autora skargi, w toku konkursu. Z tego względu całkowicie bezzasadne jest zarzucenie Sądowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 24§ 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Skoro bowiem sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyjnego to sąd ten nie mógł dokonać żądanej skargą kontroli. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.