II SA/Sz 20/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr[...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] z dnia [...] r., nr[...] , odmawiającej wydania decyzji nakazującej A. i K. J. rozbiórkę budynku gospodarczo-magazynowego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożył, w imieniu właściciela nieruchomości sąsiedniej S. U., radca prawny W. S., wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy, tj. wydanie decyzji nakazującej A. i K. J. rozbiórkę budynku gospodarczo -magazynowego wybudowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] , ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu zarzucono decyzji PINB w [...] naruszenie: 1) art. 48 ust. 1 i 2 prawa budowlanego poprzez niezastosowanie go, co skutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji odmawiającej wydania decyzji nakazującej uczestnikom postępowania rozbiórki obiektu, a nadto uznaniem przez organ I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności opisane w art. 48 prawa budowlanego; 2) art. 4 prawa budowlanego, poprzez uznanie, iż uczestnicy postępowania mieli prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, pomimo, iż nie są w stanie wykazać (w związku z uchyleniem pozwolenia na budowę), iż postawiony budynek gospodarczo-magazynowy jest zgodny pod względem zamierzenia budowlanego z przepisami; 3) naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji całkowicie pomijającej interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzasadniając wniesione odwołanie wskazano, że organ pierwszej instancji odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, stwierdzając w uzasadnieniu, iż w tej sprawie nie zachodzi przypadek opisany w art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż jak wskazał PINB w [...] , skoro uczestnicy postępowania posiadali ważną decyzję o pozwoleniu na budowę, a dopiero w następstwie postępowań kontrolnych (jakimi niewątpliwie były postępowania przed organami administracyjnymi i sądami administracyjnymi) doszło do jej uchylenia, to jest to zupełnie inny przypadek, niż samowola budowlana polegająca na wznoszeniu budowli od początku bez posiadania na to zgody. Odwołujący nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem sprawy i podkreślił, iż wielokrotnie zwracał się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie kroków zmierzających do wstrzymania robót budowlanych, ale działania te nie przyniosły rezultatu, a wręczy były ignorowane. Brak jakiejkolwiek reakcji, a zwłaszcza odpowiedniej i stanowczej, ze strony organów, umożliwił uczestnikom postępowania dokończenie przedmiotowego budynku. Zdaniem odwołującego z treści art. 48 prawa budowlanego jasno wnika, iż właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i przepis ten, wbrew temu, co twierdzi organ pierwszej instancji, nie odróżnia sytuacji gdy pozwolenie na budowę było wydane, ale w następstwie działań odwoławczych doszło do jego uchylenia, od sytuacji, w których pozwolenia na budowę nie było od początku. Odwołujący podnosił, iż przedmiotowy budynek gospodarczo-magazynowy narusza przepisy prawa budowlanego, poprzez min. szereg odstępstw od generalnie obowiązujących reguł, co było już podnoszone we wniosku z dnia [...] r. oraz w sprawie o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest możliwe w żadnym razie doprowadzenie przedmiotowej budowli do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym budowla powinna zostać wyburzona. Zdaniem odwołującego zaskarżone rozstrzygnięcie w rzeczywistości wskazuje, iż pomimo niezgodności budowli z przepisami prawa, inwestor miał prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, a to pozostaje w sprzeczności z treścią art. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji w ogóle nie zajął się kwestią zgodności budowli z przepisami techniczno-budowlanymi, co spowodowało, iż najpierw przyjęto zgłoszenie o zakończeniu budowy, które musiało być oczywiście nieprawdziwe (a organ miał informację o wszelkich zastrzeżeniach do tego zgłoszenia) a następnie wydano zaskarżoną decyzję, która narusza interes społeczny, w tym interes obywateli. Inwestor zaprojektował i wzniósł budynek niezgodny z przepisami prawa budowlanego, co zostało wykazane w postępowaniach zmierzających do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ pierwszego stopnia w ogóle nie przeanalizował sprawy pod tym kątem. Rozpatrując odwołanie organ II instancji podał, że w dniu[...] . do PINB w [...] wpłynął wniosek S.U., reprezentowanego przez radcę prawnego W. S. i radcę prawnego K..S., o wydanie w trybie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego orzeczenia nakazującego rozbiórkę budynku gospodarczo-magazynowego posadowionego przez A. i K. J. na posesji przy ul. [...] w[...] . W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie organ powiatowy działał zgodnie z kompetencjami i adekwatnie do obowiązujących przepisów. W dniu [...] r. Prezydent Miasta [....] wydał decyzję nr[...] , znak:[...] , zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę A. i K. J. budynku gospodarczo-magazynowego na nieruchomości położonej przy ul. .[...] w[...] . Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] , Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. stwierdzając, iż decyzja nie podlega wykonaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., znak:[..] , Wojewoda [...] i utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę A. i K. J. przedmiotowego budynku. Wyrokiem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [..] r. stwierdzając, iż decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r., znak:[...] , Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę A. i K. J. budynku gospodarczo-magazynowego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w[...] . Jak wynika z akt sprawy, inwestor rozpoczął roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu w dniu [...] r., a więc w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] r. inwestor złożył do PINB w [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu, które w dniu [...] r. zostało przez organ przyjęte bez sprzeciwu. Organ odwoławczy zauważył, że art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), będący podstawą zaskarżonej decyzji, dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż warunkiem wydania decyzji, o której w nim mowa, jest brak wymaganego pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe przesłanki organ odwoławczy uznał, że nieuzasadnione byłby zrównanie sytuacji prawnej inwestora, który nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę lub pozwolenia nie otrzymał, z inwestorem, który posiadał wymagane pozwolenie na budowę, a które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W takim przypadku inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, zatem niezasadnym było zastosowanie w sprawie trybu z art. 48 prawa budowlanego, gdyż jakkolwiek decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, to jednak niezaprzeczalnym jest fakt, że inwestor w chwili rozpoczęcia robót taką decyzję posiadał i na jej podstawie zrealizował obiekt. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości kwestia niemożności traktowania inwestycji realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia na równi z inwestycją realizowaną w warunkach objętych dyspozycją art. 48 prawa budowlanego tj. bez ostatecznego pozwolenia na budowę. W przypadkach innych niż określone w art. 48 prawa budowlanego, zastosowanie mają odpowiednio przepisy art. 51 pkt 1-3 prawa budowlanego. Jednakże postępowania prowadzone na podstawie przepisu art. 48 prawa budowlanego dot. budowy bez wymaganego pozwolenia czyli ewidentnej samowoli budowlanej, a postępowania naprawcze prowadzone w oparciu o przepisy art. 51, mogące co prawda prowadzić również do rozbiórki obiektu, są niewątpliwie dwoma różnymi postępowaniami i nie można dowolnie ich zmieniać czy też zastępować jedną przez drugą w toku instancji. Przedmiotem postępowania wszczętego przez PINB w [...] e było wyłącznie rozpatrzenie wniosku dot. wydania orzeczenia nakazu rozbiórki w trybie art. 48 prawa budowlanego. Wobec faktu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji w tym trybie, PINB w [...] słusznie i zgodnie z obowiązującymi przepisami wydał decyzję odmawiającą wydania nakazu rozbiórki. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożył, działając przez pełnomocnika, S. U.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 w związku z § 3 K.p.a., - naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na powyższych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi w pierwszej części szczegółowo opisano chronologię zdarzeń związanych z wybudowaniem budynku na działce pp. J. obejmującą postępowania jakie toczyły się przed organami architektoniczno-budowlanymi i sądem administracyjnym w przedmiocie udzielenia A. i K. J. pozwolenia na budowę. Następnie skarżący wskazał, że z przytoczonego zestawienia wynika, iż pozwolenie na budowę było wykonalne w okresach: od [...] do [...] r. oraz [...] r. do [...] r. Budowa rozpoczęta została [...] r. i prowadzona była zarówno w okresie od 23 maja do [...],r., jak i po [...] r. Przy tym budowa była prowadzona przy świadomości organ nadzoru budowlanego oraz inwestora o braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. skarżący podniósł, że organy nie ustaliły czy w dniu złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor posiadał ostateczną decyzje o pozwoleniu na budowę, nie ustaliły również, co mają oznaczać pisma skarżącego z 16 i 26 czerwca oraz 8 sierpnia 2007r., powiadamiające Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o kontynuowaniu robót po wyroku, wbrew treści orzeczenia Sądu. Dalej skarżący podniósł, że nie wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności doprowadziło, do błędnej interpretacji art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego rzeczony przepis winien znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, albowiem inwestor od samego początku wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym i mimo tego rozpoczął budowę na miesiąc przed terminem rozprawy sądowej i kontynuował budowę wbrew treści wyroku. Nadto złożył nieprawdziwe oświadczenie o zakończeniu budowy, bowiem trwał ona jaszcz wiele miesięcy, a przy tym nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności wykładni. Uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę uznać należało za nieuzasadnioną, nie zachodzą, bowiem podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo organy uznały, że oparty o przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wniosek skarżącego o nakazanie A. i K. J. rozbiórki budynku gospodarczo-magazynowego zbudowanego bez pozwolenia na budowę na posesji przy ul. [...] w[...] , nie może być uwzględniony. Treść przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane w sposób jednoznaczny wskazuje, że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę. Oznacza to, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Na odmienne rozumienie ww. przepisu nie wpływa fakt, że inwestor kontynuował roboty budowlane będąc świadomy, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, jak również fakt, że złożył nieprawdziwe zawiadomienie o zakończeniu budowy. Przytoczone okoliczności mogą wywołać ujemne skutki dla inwestora, ale pozostają bez wpływu na interpretację przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dlatego nie można zarzucić organom naruszenie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył też przepisów art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W uzasadnieniu wskazano dowody oraz przywołano przepisy prawa, na których oparto rozstrzygnięcie. Prawidłowo też organ odwoławczy wskazał, że sprawa wybudowanego przez A. i K. J. budynku gospodarczo-magazynowego na posesji przy ul. [...] w [...] winna być rozpatrzona w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie zarówno art. 48, jak i art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. Natomiast w innych przypadkach zastosowanie znajdują przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), skargę oddalił.