I OSK 2179/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 412/11 w sprawie ze skargi B.A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk oddalił skargę B. A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy: W dniu [...] września 2008 r. B. A. W. złożyła w Urzędzie Miejskim w Łomży - Biurze d/s Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci M. i M., a także dodatków do tego zasiłku z tytułu ich kształcenia i rehabilitacji dzieci niepełnosprawnych oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Do wniosku dołączyła zaświadczenie Urzędu Skarbowego w Łomży o wysokości dochodów uzyskanych w roku podatkowym 2007 oraz kopię orzeczenia o niepełnosprawności dzieci. Kierownik Biura d/s Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych w Łomży, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Łomży, decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że B. A. W. nie spełnia warunków wymaganych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, przewidzianych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie bowiem z regulacją ustawową (art. 5 ust. 2) dochód rodziny uprawniający do uzyskania świadczeń nie może przekroczyć kwoty 583 zł miesięcznie w przeliczeniu na jedną osobę, tymczasem w rodzinie wnioskodawczyni dochód ten wynosił 743,47 zł, a zatem przekroczył kwotę progową o 160,47 zł. Z uwagi na brak uprawnień do przyznania świadczenia głównego brak również było podstaw do przyznania prawa do wnioskowanych dodatków do zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji B. A. W. wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zastosowanie tego przepisu w sposób nieuwzględniający okoliczności posiadania przez nią dwojga dzieci z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, co prowadzi do jej dyskryminacji oraz art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału w sposób wyczerpujący, co skutkowało brakiem analizy sytuacji majątkowej jej rodziny w porównaniu z sytuacją rodziny posiadającej jedno niepełnosprawne dziecko. W obszernym uzasadnieniu odwołująca się zaakcentowała, że art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy rodzin posiadających jedno dziecko niepełnosprawne, tymczasem w jej rodzinie jest dwoje takich dzieci. Z tego powodu regulacja ta nie może mieć bezpośredniego zastosowania w jej sytuacji faktycznej, gdyż prowadzi do dyskryminacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowość zastosowania przez organ pierwszej instancji przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł miesięcznie. Przepis ten wprowadza odstępstwo od ogólnej zasady przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód ten nie przekracza kwoty 504 zł. W ocenie Kolegium już chociażby z zestawienia treści tych dwóch przepisów wynika, że rodziny w których jest dziecko niepełnosprawne są w rozpatrywanym zakresie w lepszej sytuacji w stosunku do pozostałych rodzin (wysokość dochodu takich rodzin może być wyższa o 79 zł). Zdaniem Kolegium zasiłek rodzinny przysługuje przy kwocie dochodu nie przekraczającego kwoty 583 zł zarówno tym rodzinom, w skład których wchodzi tylko jedno dziecko niepełnosprawne, jak również tym rodzinom, które wychowują więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne. Gdyby bowiem ustawodawca chciał w jakikolwiek sposób przyznać korzystniejsze warunki przyznawania świadczeń rodzinnych rodzinom mającym więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, to uczyniłby to bądź formułując w inny sposób treść art. 5 ust. 2 ustawy (np. ustalając wyższe progi dochodowe dla rodzin z liczbą dzieci niepełnosprawnych większą od jednego), bądź też formułując inne, dodatkowe przepisy w tym zakresie. Brak takich regulacji uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w ramach interpretacji celowościowej, byłoby to bowiem nadinterpretacją przepisów, skutkującą stwierdzeniem przez organ wyższego stopnia nieważności takiej decyzji jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Kolegium odpierając zarzut luki prawnej w powyższym zakresie zwróciło uwagę na szereg nowelizacji, które nie wprowadziły zmian regulujących w sposób odmienny sytuację rodzin z liczbą dzieci niepełnosprawnych większą od jednego. Na powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła B. A.W. podnosząc zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. ratyfikowanego w dniu 3 marca 1977 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 38, poz. 167) w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 i art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisania w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169) w związku z art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca wskazała na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organy tych przepisów poprzez przyjęcie, że w zakresie w jakim zrównuje on przewidziany jako warunek nabycia zasiłku rodzinnego limit dochodu rodziny, której członkiem jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, z dochodem rodziny posiadającej dwoje (lub więcej) niepełnosprawnych dzieci jest on zgodny z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi i może stanowić podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnymi dziećmi. Podniosła także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 ust. 1, art. 136 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące brakiem analizy sytuacji majątkowej strony w porównaniu z sytuacją rodziny posiadającej w rodzinie jedno niepełnosprawne dziecko, a także całkowite pominięcie przy podjęciu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nakazującego rozpatrzyć szczególny przypadek skarżącej w sposób odpowiadający celowi ustawy o świadczeniach rodzinnych, jakim jest zapewnienie rodzinie środków utrzymania na poziomie wyższym niż potrzeby egzystencjalne. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ponadto wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 823/07 ze względu na tożsamość przedmiotową i formalną obu spraw oraz o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, czy przepis art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim zrównuje przewidziany jako warunek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego limit dochodu rodziny, której członkiem jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, z dochodem rodziny posiadającej dwoje (lub więcej) niepełnosprawnych dzieci, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Udzielając odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wszczętego na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 823/07. Postępowanie sądowe zostało podjęte w dniu 15 czerwca 2009 r. Następnie postanowieniem z dnia 3 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, jednocześnie Sąd ten zawiesił postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09 Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z art. 2, art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim art. 5 ust. 2 tej ustawy nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie, jako przesłanki uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź więcej dzieci niepełnosprawnych. W tej sytuacji postanowieniem z dnia 9 czerwca 2011 r. Sąd pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie sądowe. Po rozpoznaniu zaś sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, a w pisemnych motywach wyroku z dnia 26 lipca 2011 r. wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczeniem rodzinnym jest m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku. Prawo do zasiłku i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się (art. 4 ust. 2 ustawy). Podstawową przesłanką nabycia uprawnienia do zasiłku rodzinnego jest spełnienie kryterium dochodowego. Świadczenie to przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł (art. 17 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy). Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że od dnia 1 września 2006 r. progi dochodu na osobę w rodzinie, których przekroczenie wyklucza możliwość uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, wyznaczają wydawane kolejno na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy przepisy wykonawcze i przedmiotowe progi nie uległy zmianie w stosunku do określonych wcześniej w ustawie i nadal wynoszą odpowiednio 504 zł i 583 zł. Wysokość progów określona przepisami wykonawczymi znajduje swoje odniesienie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, odpowiednio w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zaś zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy dochodem są m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołując § 2 ust. 2 pkt 6 lit. a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) wskazał, że organy dokonały ustaleń w zakresie uzyskiwanego przez rodzinę skarżącej dochodu opierając się na dokumencie uznanym przez ustawodawcę za dokument autorytatywny w tych sprawach. Za prawidłowe uznał także dokonane przez organ wyliczenia matematyczne, zgodnie z którymi dochód roczny rodziny skarżącej w 2007 r. wyniósł 35.686,77 zł, miesięczny zaś 2.973, 90 zł, a miesięczny w przeliczeniu na osobę 743,47 zł. Sąd zwrócił uwagę, że powyższa kwota miesięcznego dochodu w przeliczeniu na osobę nie była kwestionowana przez skarżącą. W świetle powyższych okoliczności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, iż dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny skarżącej w 2007 r. przekraczał kryterium ustawowe, co musiało skutkować odmową przyznania żądanego świadczenia, a w konsekwencji odmową przyznania prawa do dodatków do tego świadczenia. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09 wydany w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji stwierdził bezzasadność zarzutów skargi odnoszących się do braku konstytucyjności art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżyła B. A. W., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając ten wyrok w całości, z powołaniem się na podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270 ze zm.), w skardze kasacyjnej podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W oparciu o ten zarzut B. A. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi pierwszej instancji, iż ten nie dokonał wszechstronnej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a jedynie poprzestał na ocenie konstytucyjności tego przepisu dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09 w aspekcie zgodności z art. 2, art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślił przy tym, że choć Sąd pierwszej instancji związany był dokonaną przez Trybunał oceną prawną zawartą w w/w wyroku, to jednakże nie oznacza to, że sporna regulacja nie mogła podlegać ponownej ocenie konstytucyjności lub legalności w oparciu o inny wzorzec normatywny. Przede wszystkim w aspekcie zgodności z zawartą w art. 18 Konstytucji zasadą ochrony rodziny, w tym w szczególności rodziny posiadającej dzieci niepełnosprawne. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie jest do zaakceptowania wykładnia art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która nie różnicuje rodziny posiadającej jedno dziecko niepełnosprawne i rodziny, która takich dzieci posiada więcej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż rodzina posiadająca dwoje i więcej dzieci niepełnosprawnych musi ponosić większe koszty związane z ich utrzymaniem i rehabilitacją oraz koniecznością całodziennego, osobistego sprawowania nad nimi opieki przez jednego z rodziców, który musi zrezygnować z pracy zawodowej. Zwrócił także uwagę, że kwota 583 zł stanowiąca próg dochodowy w przypadku rodziny posiadającej dziecko niepełnosprawne nie uległa zmianie począwszy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od 31 grudnia 2003 r. Tymczasem minimalne wynagrodzenie za pracę do dnia orzekania w sprawie uprawnienia skarżącej do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wzrosło z kwoty 824 zł do 1126 zł. W świetle tej argumentacji, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, norma art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładana w zgodzie z art. 18 Konstytucji, w przypadku rodzin posiadających więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, powinna pomijać kryterium dochodowe, ustalone w tym przepisie oraz w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodziny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 230, poz. 903). Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Trybunał Konstytucyjny nie rozpatrywali również kwestii w oparciu o jaki przepis prawa należy ustalać progi dochodu na osobę w rodzinie, których przekroczenie wyklucza możliwość uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków. W sytuacji bowiem przyjęcia, że próg ten jest ustalany na podstawie przepisów rangi podustawowej, sądy administracyjne mają uprawnienie do samodzielnej oceny jego konstytucyjności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, realizowane w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego, nie są usprawiedliwione. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, podzielając pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09 oceny zgodności przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie oznacza, że przepis ten nie może podlegać ponownej ocenie w oparciu o inne wzorce normatywne. Związanie powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wydanym w następstwie pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku rozpoznającego niniejszą sprawę, dotyczy bowiem zgodności art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wymienionymi przepisami Konstytucji w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie, jako przesłanki uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim wydatków, w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź więcej dzieci niepełnosprawnych. Przepis art. 18 Konstytucji stanowiący, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej, może więc stanowić dalszy wzorzec konstytucyjności art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Także w procesie wykładni tego przepisu należy uwzględnić normatywną treść wypływającą z art. 18 Konstytucji. Przepis ten umieszczony został w Rozdziale I Konstytucji określającym podstawowe zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, a w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że art. 18 proklamujący zasadę ogólną, że rodzina znajduje się pod ochroną i opieką państwa stanowi podstawę do rekonstrukcji normy określanej jako programowa ( wyrok z dnia 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03). Przepis ten wyznacza cele państwa w tym zakresie, a na władzy ustawodawczej spoczywa obowiązek wypełnienia treścią konstytucyjnych terminów "ochrona" i "opieka" rodziny ( wyrok z dnia 9 maja 2000 r., sygn. U 6/98). Jednakże art. 18 Konstytucji nie wyczerpuje wszystkich ustrojowych unormowań odnoszących się do rodziny. Do tej chronionej konstytucyjnie wartości nawiązał ustrojodawca w art. 71 ust. 1 postanawiając, że Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. W ujęciu tego przepisu "dobro rodziny" obejmuje również aspekt materialny, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w powołanym na wstępie wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. P41/09 nie dopatrując się niezgodności art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 71 ust. 1 Konstytucji w zakresie określonym w tym orzeczeniu. Art. 18 Konstytucji jest więc wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art. 71 ust. 1, tyle tylko, że w ostatnio powołanym przepisie zasada ochrony i opieki państwa nad rodziną znalazła swą konkretyzację w sposób szerszy, gdyż obejmuje także aspekt materialny. Słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, że ustawodawca dostrzegając potrzebę zastosowania preferencji dla rodzin z dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, korzystniej dla tych rodzin uregulował kryterium dochodowe. Ustawodawca wypełnił w tym zakresie treścią art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi zasadę ochrony państwa i opieki nad takimi rodzinami. Nie można w tej sytuacji podzielić argumentacji autora skargi kasacyjnej, że odstąpienie przez ustawodawcę od wprowadzenia dalszych preferencji dla rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci niepełnosprawnych narusza konstytucyjne postanowienia art. 18 ( ochrony i opieki państwa nad rodziną). Wskazać jedynie przyjdzie, że przepis ten nie określa praw przysługujących bezpośrednio obywatelowi, gdyż stanowi normę ujętą w postaci zasad polityki państwa, nie zaś jednostki, stąd nie może stanowić podstawy indywidualnego roszczenia ( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99). Ustawodawca realizując zaś tę zasadę polityki państwa dysponuje swobodą w wyborze formy i zakresu pomocy dla rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi. Z tych wszystkich względów nie można zgodzić się ze sformułowanym w skardze kasacyjnej zarzutem, że Sąd pierwszej instancji ustalając treść normy prawnej zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wziął pod uwagę czy też niewłaściwie zinterpretował zasadę ochrony państwa i opieki nad rodziną wyrażoną w art. 18 Konstytucji. Odnosząc się z kolei do tej części zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną, w której błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych upatruje w tym, że nie uwzględnia wadliwego, niezgodnego z treścią art. 18 Konstytucji sposobu ustalania kryterium dochodowego należy stwierdzić, że także mechanizmy dotyczące ustalania progu dochodowego w przeliczeniu na członka rodziny zostały w ustawie o świadczeniach rodzinnych określone w sposób wpływający na sytuację materialną rodziny. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy kwoty, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 podlegają weryfikacji co 3 lata z uwzględnieniem wyniku badań progu wsparcia dochodowego rodzin. Weryfikacja tych kwot odbywa się z udziałem Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych ( art. 19 ust. 1 ustawy). W sytuacji zaś nieuzgodnienia kwot, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2, ich wysokość ustalana jest w drodze rozporządzenia Rady Ministrów ( art. 19 ust. 4 ustawy ). Ponownie odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09 należy wskazać, że prawodawca w ramach ustalonych zasad konstytucyjnych dysponuje pewnym marginesem swobody w ustalaniu progu egzystencjonalnego. W procesie wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych te mechanizmy ustalania kryterium dochodowego w przeliczeniu na członka rodziny miał w polu widzenia Sąd pierwszej instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 Konstytucji okazał się nieusprawiedliwiony. Mając to na uwadze i wobec braku przyczyn branych pod rozwagę z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270).