V SA/Wa 556/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji. - oddala skargę - P. Sp. z o.o. w D. (zwane dalej: skarżącym) [...] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. złożyło wniosek o udzielenie dotacji na dofinansowanie kosztów zwalczania bakteriozy pierścieniowej ziemniaka w zakresie pokrycia różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą wnioskodawca mógłby uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny. Wojewódzki Inspektor, stosownie do dyspozycji rozporządzenia w sprawie stawek dotacji, sprawdził wniosek pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym i wraz z opinią przesłał do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Po przeanalizowaniu wniosku oraz dokumentacji mu towarzyszącej stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki merytoryczne konieczne do udzielenia przedmiotowej dotacji, jednakże jej przyznanie nie było możliwe z powodu braku środków finansowych zarezerwowanych na ten cel w budżecie na rok 2010. W tej sytuacji organ decyzją z [...] października 2010 r. odmówił przyznania dotacji. Od wyżej wymienionej decyzji skarżący pismem z [...] października 2010 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor decyzją z [...] grudnia 2010 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 91, poz. 595) – uchylił decyzję z [...] października 2010 r. i orzekł o przyznaniu dotacji w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że jedynym powodem odmowy udzielenia dotacji w przedmiotowej sprawie był brak środków finansowych w budżecie przewidzianych na wypłatę dotacji udzielanych na podstawie ww. rozporządzenia w sprawie stawek dotacji, oraz fakt, że [...] grudnia 2010 r. Główny Inspektor został poinformowany o przyznaniu dodatkowych środków finansowych z przeznaczeniem na powyższy cel, orzekł jak w rozstrzygnięciu decyzji. Przy czym podkreślił, że w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy - 27 maja 2010 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Mając na względzie, że wniosek skarżącego nie został rozpatrzony przed wejściem w życie nowych przepisów, jak również, iż zgodnie z § 12 tego rozporządzenia, zapisy rozporządzenia stosuje się do wniosków o udzielenie dotacji złożonych od 1 stycznia 2010 r. i nie rozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, przedmiotowy wniosek został rozpatrzony w oparciu o zapisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie stawek dotacji. W związku z powyższym organ stwierdził, że wniosek skarżącego spełnia przesłanki merytoryczne i formalne określone w zapisach aktualnego rozporządzenia w sprawie stawek dotacji, jednakże zmianie powinna ulec kwota dotacji. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 3 rozporządzenia z 18 maja 2010 r. wysokość dotacji wynosi, nie jak dotychczas 100%, ale 80% różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą wnioskodawca mógłby uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny. Dlatego też dotacja została udzielona w kwocie wynikającej z przepisów § 8 nowego rozporządzenia. Skarżący na powyższą decyzją [...] lutego 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: naruszenie zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku wypływających z normy art. 2 Konstytucji RP, a także zasady równości wobec prawa zawartej wprost w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – wskutek sprzecznego z przywołanymi normami zastosowania przepisów § 8 oraz § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 maja 2010 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. przez ewidentne naruszenie zasady praworządności i działania zgodnego ze słusznym interesem obywateli, polegającego na wydaniu decyzji skutkującej ograniczeniem praw skarżącej wypływających z podstawowych gwarancji państwa prawnego, określonych w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady równości wobec prawa zawartej wprost w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; 3. naruszenie przepisu art. 8 i art. 10 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Powołując się na powyższe, wniosła o uchylenie decyzji w części określającej wysokość przyznanej dotacji w wysokości niższej o kwotę [...] zł od kwoty dotacji wnioskowanej przez skarżącą; uznanie wynikającego z przepisu prawa uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania dotacji na pokrycie różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą mogłaby uzyskać z ich sprzedaży jako materiału siewnego, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny w wysokości [...] zł oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że sposób ogłoszenia i wejścia w życie rozporządzenia z [...] maja 2010 r. budzi poważne wątpliwości co do zgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa i wypływającymi z niej zasadami bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rozporządzenie owo jest bowiem aktem przyznającym podmiotom pewne uprawnienia; jego zmiana polegająca na ograniczeniu tych uprawnień winna być dokonana w sposób umożliwiający uprawnionym przygotowanie się na tę zmianę. W oczywisty sposób wiąże się to z wymogiem należytego vacatio Iegis, umożliwiającym wcześniejsze zapoznanie się z treścią nowych przepisów i podjęcie odpowiednich czynności umożliwiających podmiotom dostosowanie się oraz prowadzonej przez siebie działalności do wypływających z tych przepisów norm. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane 18 maja 2010 r., ogłoszone 27 maja 2010 r. i w tym dniu weszło w życie; jednocześnie ustawodawca wyraźnie określił w § 12 tego rozporządzenia, że ma ono mieć zastosowanie także do wniosków złożonych po 1 stycznia 2010 r. i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Ustawodawca więc nie przewidział żadnego vacatio legis; wręcz przeciwnie, rozporządzenie z 18 maja 2010 r. weszło w życie z dniem ogłoszenia i retrospektywnie zmieniło także sytuację podmiotów, co do których z różnych przesłanek właściwy organ nie wydał decyzji administracyjnej. Przy czym skarżący powołała się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 8 stycznia 2009 r. w sprawie P 6/07). Skarżący podkreślił, że złożenie wniosku, rozpoczynające realizację przedsięwzięcia, zostało dokonane w okresie obowiązywania rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r., korzystniejszego dla niego. Dodał, że wniosek został złożony [...] maja 2010 r.; jednocześnie, wobec wcześniejszego ustalenia wystąpienia porażenia bulw ziemniaków bakterią w decyzji z [...] stycznia 2010 r., w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku nie było konieczności prowadzenia postępowania dowodowego. Wobec tego zgodnie z art. 12. ust. 2 i art. 35 ust. 2 k.p.a. sprawa powinna być załatwiona bezzwłocznie, także ze względu na słuszny interes strony związany ograniczoną ilość środków przewidzianych na dotacje oraz z możliwością, uzyskania kwoty dotacji w wysokości 100% (a nie 80%). Skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego, iż zgodnie z zasadą równości jej wniosek nie mógł być we właściwym czasie uwzględniony przez wydanie stosownej decyzji o kwocie dotacji w wysokości 100%. Brak jest jakiejkolwiek informacji o liczbie wniosków o dotację, czasie ich złożenia, wielkości wnioskowanych dotacji, wreszcie o dacie, w której środki budżetowe przewidziane pierwotnie na dotacje zostały całkowicie wykorzystane przy zachowaniu zasady równoprawności. W ocenie skarżącego nie tylko samo brzmienie przepisów rozporządzenia z 18 maja 2010 r., ale także postępowanie organu doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej skutkującej naruszeniem podstawowych zasad państwa prawa wypływających z art. 2 Konstytucji RP i pozbawienia skarżącej ochrony przysługujących mu praw. Zdaniem skarżącego norma wypływająca z § 12 w zw. z § 8 rozporządzenia z 18 maja 2010 r. nie tylko przełamuje zasadę nieretroaktywności prawa, ale także wprowadza nierówność pomiędzy podmiotami uprawnionymi do uzyskania tego samego rodzaju wsparcia państwowego. Bowiem podmioty prowadzące tego samego typu działalność rolniczą, znajdujące się w niemal identycznej sytuacji faktycznej, w wyniku wejścia w życie rozporządzenia z 18 maja 2010 r. zostały potraktowane nierówno w oparciu o kryterium całkowicie od nich niezależne – mianowicie w zależności od tego, czy właściwy organ zdążył przed 27 maja 2010 r. rozpatrzeć ich wnioski o udzielenie dotacji. Takie ukształtowanie normy zawartej w rozporządzeniu wyraźnie wskazuje, że zostało ono wydane z przekroczeniem delegacji wypływającej z art. 130 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: skarga nie jest zasadna. Na wstępnie należy zauważyć, iż w sprawie bezspornym jest, że skarżący wypełnił przesłanki do udzielania dotacji na pokrycie różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaka, które mógłby uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny. Spór dotyczy wysokości kwoty udzielonej dotacji. Zdaniem skarżącego organ powinien wypłacić kwotę dotacji w wysokości 100% - na podstawie § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 67, poz. 446 ze zm.) tj. w wysokości [...] zł, ponieważ w chwili złożenia wniosku [...] maja 2010 r. obowiązywało rozporządzenie z 13 kwietnia 2007 r. Natomiast zdaniem organu skarżącemu przysługiwała dotacja w wysokości 80% (w kwocie [...] zł) na podstawie § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 91, poz. 595), ponieważ zgodnie z § 12 tego rozporządzenia – do wniosków o udzielenie dotacji za 2010 r. złożonych od dnia 1 stycznia 2010 r. i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Skarżący zakwestionował w skardze sposób ogłoszenia i wejścia w życie rozporządzenia z 18 maja 2010 r., jako niezgodnego z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ weszło w życie z dniem ogłoszenia (27 maja 2010 r.) i retrospektywnie zmieniło sytuację prawną podmiotów, co do których z różnych przesłanek właściwy organ nie wydał decyzji administracyjnej. Sąd odnosząc się do powyższego zarzutu zwraca uwagę, że dotacje przedmiotowe udzielane są w ramach art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) i zgodnie z ust. 3 tego przepisu, kwoty i przedmiot dotacji ustalane są w ustawie budżetowej. Zgodnie z załącznikiem nr 11 do ustawy budżetowej na rok 2010 z 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 102), w związku z art. 14 ustawy budżetowej, na rok 2010 na dofinansowanie lub finansowanie zadań wykonywanych na rzecz rolnictwa w zakresie ochrony zarezerwowana została kwota w wysokości 2.440.000 zł. Kwota ta – jak wynika z decyzji I Instancji – została przed rozpoznaniem wniosku skarżącej wykorzystana w całości, a Główny Inspektor pismami za 12 lipca i 12 sierpnia 2010 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z prośbą przesunięcie dodatkowych środków finansowych z innych zadań, w celu umożliwienia realizacji kolejnych wniosków składanych do Głównego Inspektora. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) – w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Biorąc pod uwagę powyższe tzn. wyższe zapotrzebowanie wnioskodawców niż kwota przewidziana w ustawie budżetowej oraz wielość składanych wniosków, było zasadne aby wysokość dotacji zmniejszyć ze 100% do 80% różnicy pomiędzy kwotą, którą wnioskodawca mógłby uzyskać ze sprzedaży bulw ziemniaka, a kwotą uzyskaną w wyniku sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny. W ten sposób organ mógł bowiem przyznać dotację większej ilości wnioskodawców, a takie działanie Ministra Rolnictwa – w opinii Sądu – odpowiadało ważnym interesom państwa, jak też nie naruszało zasad demokratycznego państwa prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w przedmiotowej sprawie decyzja mogła zostać wydana przed dniem wejścia w życie rozporządzenia w sprawie stawek dotacji z 18 maja 2010 r., tj. do 27 maja 2010 r. należy zauważyć, że wniosek skarżącego o udzielenie i wypłacenie dotacji wpłynął do Wojewódzkiego Inspektoratu [...] maja 2010 r. Wniosek ten – zgodnie z § 8 ust. 9 w zw. z § 6 ust. 7 rozporządzenia z 18 maja 2010 r. (a wcześniej § 12 ust. 7 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r.) – musiał zostać sprawdzony przez Wojewódzkiego Inspektora pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym i przekazany do Głównego Inspektora. Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa możliwości pominięcia tych czynności przez organ, dlatego muszą być one dokonywane każdorazowo, nawet wówczas gdy, jak twierdzi skarżący, nie było konieczności prowadzenia postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Inspektor dokonał stosownych czynności [...] czerwca 2010 r. i tym samym dniu przekazał wniosek oraz dokumentację mu towarzyszącą do Głównego Inspektora, która dotarła [...] czerwca 2010 r. Zdaniem Sądu terminy w jakich zostały dokonane powyższe czynności nie można uznać za nadmiernie długie. Sąd nie stwierdza tym samym naruszenia zasad postępowania administracyjnego dotyczących terminu załatwienia sprawy. W związku z tym, że przedmiotowy wniosek wpłynął do Głównego Inspektora w czasie kiedy nie obowiązywało już dotychczasowe rozporządzenie z 13 kwietnia 2007 r. i mając na uwadze treść § 12 rozporządzenia z 18 maja 2010 r. – do wniosków o udzielenie dotacji złożonych od dnia 1 stycznia 2010 r. i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia, Główny Inspektor miał obowiązek zastosować przepisy rozporządzenia z 18 maja 2010 r. Brak środków finansowych na udzielenie dotacji z powodu ich wyczerpania spowodował pierwotną odmowę udzielania dotacji decyzją z [...] października 2010 r. Natomiast uzyskanie przez Głównego Inspektora [...] grudnia 2010 r. dodatkowych środków finansowych na przedmiotowy cel spowodowało możliwość przyznania skarżącemu na podstawie § 8 ust. 3 rozporządzenia z 18 maja 2010 r. kwoty dotacji w 80% wysokości. Sąd nie zgadza się zarzutem skargi, że przyznanie dotacji w wysokości 80% wprowadza nierówność pomiędzy podmiotami uprawnionymi do uzyskania tego samego rodzaju wsparcia państwowego. Podkreślić bowiem należy, że zasadę równości należy odnieść do tych wszystkich podmiotów, które złożyły poprawne wnioski i spełniały przesłanki pod rządami rozporządzenia z 18 maja 2010 r. Na podstawie rozporządzenia z 18 maja 2010 r. i w ramach dostępnych środków, organ wszystkich wnioskodawców traktował tak samo tzn. przyznawał tak samą wyliczoną kwotę dotacji tj. 80% różnicy pomiędzy kwotą, którą wnioskodawca mógłby uzyskać ze sprzedaży bulw ziemniaka, a kwotą uzyskaną w wyniku sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny. Tak przyznana i wyliczona kwota dotacji nie może być traktowana jako naruszająca równość podmiotów wobec prawa. Sąd za zasadne natomiast uznał zarzuty skargi dotyczące naruszeń zasad postępowania tj. art. 7 k.p.a., 10 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego informowania strony o postępowaniu i braków w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu organ powinien umożliwić skarżącemu przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapoznanie się z aktami sprawy, jak również w zaskarżonej decyzji wyjaśnić jaka była ilość rozpatrzonych wniosków i w którym momencie została wyczerpana pula dotacji (2.440.000 zł) przewidziana w ustawie budżetowej. Niemniej jednak z uwagi na to, że organ zaskarżoną decyzją przyznał skarżącemu kwotę dotacji w wysokości 80%, a także to, że Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu sądowym w administracji (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – uchyla postanowienie lub decyzję, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należało uznać, że są to naruszenia nieistotne, które nie zmieniłby wyniku sprawy. Tym bardziej, że jak wynika ze Sprawozdania z wykonania budżetu za rok 2010 (Tom I – Zakres i kwoty dotacji przedmiotowych i podmiotowych; dotacje przedmiotowe w zakresie ochrony roślin – pkt 5) wynika, iż plan wg ustawy budżetowej przewidywał 2.440 tys. zł, po zmianach 3.203 tys. zł i został wykonany w kwocie 3.202 tys. zł (informacja ze strony Ministerstwa Finansów). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.