II SA/Wa 835/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dotacji na podstawową działalność statutową oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 3 ust. 3 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 169, poz. 1049) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przyznał B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. dotację podmiotową w wysokości [...] zł na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w 2010 r. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że po zasięgnięciu opinii właściwych organów Rady Nauki, uwzględniając plan finansowy budżetu państwa w części przeznaczonej na naukę w roku 2010, przyznana Spółce dotacja ma służyć prowadzeniu przez nią badań naukowych i prac rozwojowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka podniosła, że przy obecnej skali jej działalności naukowej otrzymana dotacja wydaje się być symboliczną. Wniosła o wskazanie algorytmu, który decyduje o wysokości przyznanej dotacji. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości przyznanej kwoty i przyznał dotację podmiotową w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o zasadach finansowania nauki, wniosek Spółki został skierowany do Zespołu Odwoławczego Rady Nauki, który uznał, że w sprawie brak dokładnych danych dotyczących zakresu i charakteru prowadzonej działalności badawczej i statutowej. W tym celu w jednostce odbyła się wizytacja niezależnych ekspertów, powołanych przez MNiSW na wniosek Zespołu Odwoławczego. Na podstawie stanowiska ekspertów, Zespół Odwoławczy na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2010 r. sformułował opinię, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona w zakresie przyznanej kwoty, a jej nowa wysokość na działalność statutową winna być zwiększona do kwoty [...] zł. Organ wyjaśnił, że wysokość dotacji wynika z wielkości środków przewidzianych na ten cel w budżecie państwa oraz przyjętych przez MNiSW jednolitych zasad podziału tych środków dla poszczególnych jednostek naukowych. Zgodnie z przyjętymi zasadami, w 2010 r. jednostki naukowe posiadające 5 kategorię nie uzyskały dotacji, zaś posiadające 3 lub 4 kategorię otrzymały ją w wysokości 92% dotacji otrzymanej w styczniu 2009 r., z kolei jednostki posiadające kategorię 1 lub 2 uzyskały dotację w wysokości 91% dotacji otrzymanej w styczniu 2009 r., powiększoną o kwotę wyliczoną zgodnie z algorytmem uwzględniającym: kosztochłonność dyscypliny, liczbę pracowników uczestniczących w badaniach (według danych zawartych w ankiecie jednostki za 2008 r.), współczynnik uzależniony od kategorii jednostki, współczynnik zależny od pionu nauki. Wobec faktu, iż Spółka po raz pierwszy ubiegała się o dotację na podstawową działalność statutową, zgodnie z przyjętymi w 2010 r. zasadami, zasadniczą część dotacji przyznanych jednostkom stanowiła kwota wynikająca z przeniesienia odpowiedniego procentu dotacji otrzymanych w ubiegłym roku, a w związku z brakiem dotacji w 2009 r., środki, jakie Spółka mogła otrzymać w 2010 r., wynikały wyłącznie z algorytmu, co w konsekwencji oznaczało niewielką ich wysokość. Biorąc jednak pod uwagę, że jednostka prowadzi działalność naukową, której rezultatem są liczące się osiągnięcia naukowe, czego wyrazem jest duża liczba publikacji w uznanych czasopismach naukowych oraz wysoka liczba ich cytowań, a także to, iż prowadzi ożywioną i udokumentowaną współpracę z jednostkami naukowymi w Polsce i za granicą, uznano za zasadne zwiększenie kwoty dotacji do [...] zł w celu zapewnienia realizacji podstawowych zadań badawczych. Minister zaznaczył, że ustalenie nowej kwoty dotacji nastąpiło na podstawie propozycji Zespołu Odwoławczego, zaś wnioskowana przez Spółkę kwota jest nierealistyczna, zważywszy że jednostka nie posiada – poza komputerami i serwerami – własnej bazy badawczej, nie wskazuje planu rozwoju tej bazy, odbiegając tym samym od standardu jednostek naukowych, a działalność naukowa – jak wynika z bilansu – nie jest jedyną i istotną częścią działalności Spółki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, a to art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 620), poprzez prowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki, zamiast w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615), art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz. U. Nr 218, poz. 1438), poprzez kierowanie się przy ustalaniu wysokości dotacji na działalność statutową kryteriami niewymienionymi w tych przepisach. Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 14 ww. ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, poprzez zasięgnięcie opinii Zespołu Odwoławczego Rady Nauki, a nie Zespołu Odwoławczego, o którym mowa w art. 52 ust. 2 tej ustawy, art. 107 § 3 kpa, poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji algorytmu stanowiącego podstawę obliczenia dotacji i szczegółowego sposobu wyliczenia wysokości dotacji, art. 10 § 1 kpa, poprzez nieumożliwienie skarżącej wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów, zwłaszcza co do opinii Zespołu Odwoławczego Rady Nauki w zakresie proponowanej kwoty dotacji, art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i uznanie, że skarżąca nie planuje rozbudowy swojej bazy badawczej, oraz że działalność naukowa nie jest istotną częścią działalności Spółki. Wskazując na potrzebę przeprowadzenia postępowania mediacyjnego i uzupełnienia dowodów w postaci dokumentów załączonych do skargi, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm. W odpowiedzi na skargę, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji, wskazując przy tym, że zarzuty skargi są nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 620 ze zm.) w art. 1 określa, że ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615), wchodzi w życie z dniem 1 października 2010 r. Natomiast w Rozdziale 3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące system nauki zawarto unormowania dostosowujące i przejściowe do ustawy o zasadach finansowania nauki. I tak, zgodnie z art. 34 ust. 1, do finansowania i rozliczania zadań, na które zostały przyznane środki finansowe przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 169, poz. 1049). Z kolei z art. 35 ust. 3 Przepisów wprowadzających wynika, że do wniosków o przyznanie środków finansowych na działalność statutową, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, a więc przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Nie powinno budzić wątpliwości, że przywołane przepisy pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego, wszak art. 34 ust. 1 w sposób generalny ustanawia zasadę finansowania i rozliczania wszystkich zadań (a więc także przyznawania środków finansowych na działalność statutową; art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki), na które zostały przyznane środki finansowe przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, według dotychczasowych przepisów. Innymi słowy, przepis ten pozwala stosować uregulowania dotychczasowe do tych wszystkich spraw, które nie zostały zakończone decyzją ostateczną w zakresie tychże zadań, bądź w przypadku spraw zawisłych przed Sądem – prawomocnie zakończonych. Jest to o tyle uzasadnione, że w sytuacji redystrybuowania środków pomocowych z budżetu państwa ich wielkość każdorazowo ustalana jest corocznie z góry w ustawie budżetowej na kolejny rok, to zaś wymaga ciągłości w stosowaniu tych przepisów, które obowiązywały w dniu rozpatrzenia wniosku, co ma znaczenie prawne dla rozliczania tych środków. Tak więc, gdy wniosek o przyznanie środków finansowych na działalność statutową został rozpatrzony przed dniem wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, a winny być stosowane przepisy ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki. Tezę tę potwierdza cyt. art. 35 ust. 3 Przepisów wprowadzających, bowiem jedynie w przypadku, gdy złożony wniosek o przyznanie środków finansowych na działalność statutową nie zostałby rozpatrzony do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, w takiej sytuacji zastosowanie miałyby przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca w art. 35 ust. 3 Przepisów wprowadzających nie posłużył się sformułowaniem "do spraw wszczętych i niezakończonych", którego zwykle w takich sytuacjach używa, lecz posłużył się "złożonym", acz "nierozpatrzonym wnioskiem". Ma to swoje uzasadnienie, zważywszy że w świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), złożony przez stronę wniosek wszczyna postępowanie administracyjne. Skoro więc zdarzeniem prawnym, warunkującym i wpływającym na stosowanie nowych przepisów, ma być nierozpatrzenie złożonego wniosku do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, to w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie środków finansowych na działalność statutową został rozpatrzony do dnia 1 października 2010 r. (decyzja wydana w I instancji nosi datę [...] lipca 2010 r. i została doręczona stronie [...] lipca 2010 r.), choćby nieostatecznie i nieprawomocnie, należało stosować przepisy ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki, a więc uregulowania dotychczasowe, zgodnie z art. 34 ust. 1 Przepisów wprowadzających, co prawidłowo w sprawie uczynił Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, podejmując zaskarżoną decyzję. Tylko w przypadku nierozpatrzenia wniosku Spółki o przyznanie środków finansowych na działalność statutową do dnia 1 października 2010 r., organ zobowiązany byłby kwalifikować go wedle nowych przepisów. To zaś oznacza, że nieuzasadnione są zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki, art. 14, art. 18 ust. 4 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz. U. Nr 218, poz. 1438). Kontroli Sądu poddana została decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, mocą której organ ten uchylił własną decyzję, przyznającą skarżącej dotację na działalność statutową w 2010 r. w kwocie [...] zł, zwiększając jej wysokość do kwoty [...] zł. Co do zasady, skarżąca kwestionuje więc korzystną dla siebie decyzję. Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, że nawet w przypadku istnienia uchybień w procesie podejmowania decyzji, Sąd nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż w ten sposób działałby na niekorzyść strony skarżącej. Jedynie w przypadku istnienia kwalifikowanych wad decyzji, Sąd, stwierdzając jej nieważność, mógłby wyeliminować ją z obrotu prawnego, jednak w sprawie niniejszej nie ma ku temu podstaw. Zakaz reformationis in peius wiąże Sąd nie tylko na płaszczyźnie formalnej, ale także merytorycznej. Dokonując bowiem kontroli legalności podjętej w sprawie decyzji, Sąd nie może narzucić organowi wysokości przyznawanej dotacji, jaką strona winna otrzymać, gdyż w ten sposób ingerowałby w sferę zastrzeżoną dla organu administracji. Wprawdzie zaskarżona decyzja nie uwzględnia w całości żądania zawartego we wniosku o przyznanie środków finansowych na działalność statutową, niemniej taka sytuacja uwidacznia i podkreśla, że ingerencja Sądu, zwłaszcza w przypadku jego odmiennej oceny wniosku, niż ta, którą prezentuje organ, byłaby nieuprawnionym wkraczaniem w kompetencje zastrzeżone jedynie dla organu. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia redystrybucji środków finansowych przeznaczonych na ten cel, wszak Sąd nie jest i nie może stać się w jednostkowej sprawie dysponentem tychże środków. Co więcej, Minister, podejmując decyzję, korzysta z wiedzy specjalistycznej ekspertów z różnych dziedzin nauki w zakresie prowadzonych przez zainteresowany podmiot prac badawczych. Procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje natomiast możliwości powoływania biegłych. Sąd opiera się tylko na dokumentach zgromadzonych w sprawie. Stanowisko ekspertów, jak wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki, Minister uzyskuje w formie oceny lub opinii, w zależności od tego, o co wnosi, przy czym zarówno ocena, jak i opinia Zespołu Odwoławczego Rady Nauki jest dla organu wiążąca w tym znaczeniu, że gdy Minister nie czyni własnych ustaleń faktycznych i ocen, stanowisko Zespołu uznaje za własne. Oceny lub opinie Zespołu Odwoławczego Rady Nauki mogą zostać przez organ pominięte, jeżeli z poczynionych przez Ministra ustaleń wynika odmienna ocena stanu faktycznego, zważywszy że to organ podejmuje końcowe rozstrzygnięcie w sprawie. W takiej sytuacji rolą organu jest przedstawienie własnej oceny i opinii wraz z ich umotywowaniem w wydanej decyzji. W przedmiotowej sprawie Minister nie czynił własnych ustaleń faktycznych, oparł się zaś na opinii Zespołu Odwoławczego Rady Nauki. Organ wyjaśnił, że wysokość dotacji wynika z wielkości środków przewidzianych na ten cel w budżecie państwa oraz przyjętych przez Ministra jednolitych zasad podziału tych środków dla poszczególnych jednostek naukowych. Zgodnie z przyjętymi zasadami, w 2010 r. jednostki naukowe posiadające 5 kategorię nie uzyskały dotacji, zaś posiadające 3 lub 4 kategorię otrzymały ją w wysokości 92% dotacji otrzymanej w styczniu 2009 r., z kolei jednostki posiadające kategorię 1 lub 2 uzyskały dotację w wysokości 91% dotacji otrzymanej w styczniu 2009 r., powiększoną o kwotę wyliczoną zgodnie z algorytmem uwzględniającym: kosztochłonność dyscypliny, liczbę pracowników uczestniczących w badaniach (według danych zawartych w ankiecie jednostki za 2008 r.), współczynnik uzależniony od kategorii jednostki, współczynnik zależny od pionu nauki. Wobec faktu, iż Spółka po raz pierwszy ubiegała się o dotację na podstawową działalność statutową, zgodnie z przyjętymi w 2010 r. zasadami, zasadniczą część dotacji przyznanych jednostkom stanowiła kwota wynikająca z przeniesienia odpowiedniego procentu dotacji otrzymanych w ubiegłym roku, a w związku z brakiem dotacji w 2009 r., środki, jakie Spółka mogła otrzymać w 2010 r., uwzględniają to, że jednostka prowadzi działalność naukową, której rezultatem są liczące się osiągnięcia naukowe, czego wyrazem jest duża liczba publikacji w uznanych czasopismach naukowych oraz wysoka liczba ich cytowań, a także to, iż prowadzi ożywioną i udokumentowaną współpracę z jednostkami naukowymi w Polsce i za granicą, organ uznał za zasadne zwiększenie kwoty dotacji do [...] zł w celu zapewnienia realizacji podstawowych zadań badawczych. Opinia dotycząca Spółki wskazuje, że jednostka nie posiada – poza komputerami i serwerami – własnej bazy badawczej, nie wskazuje planu rozwoju tej bazy, odbiegając tym samym od standardu jednostek naukowych, a działalność naukowa – jak zaznaczono, powołując się na bilans – nie jest jedyną i istotną częścią działalności Spółki. Jeżeli kwestionowany przez Spółkę algorytm, wpływający na wysokość przyznanej dotacji, był – jak podaje organ – rozumiany jako skończony, uporządkowany ciąg zdefiniowanych czynności, koniecznych do wykonania pewnego rodzaju zadań, to należy zgodzić się z Ministrem, że w tym zakresie opinia Zespołu Odwoławczego Rady Nauki pozostaje w zgodzie z § 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność statutową (Dz. U. Nr 205, poz. 1489 ze zm.). Sąd zwraca przy tym uwagę, że w sytuacji, gdy jednostka badawcza występująca o dotację podmiotową na finansowanie podstawowej działalności statutowej nie ma własnej bazy badawczej, a badania o charakterze eksperymentalnym prowadzi jedynie na zasadzie współpracy w wynajętych okresowo laboratoriach innych jednostek naukowych, trudno uznać, by ocena jej działalności badawczej dawała podstawy do realizacji wniosku w pełnym zakresie. Nie kwestionując znaczenia i wagi prowadzonych przez jednostkę zadań badawczych, finansowanie działalności statutowej jest tylko jednym ze strumieni finansowania nauki ze środków ustalanych na ten cel w budżecie państwa. Z kolei możliwość pozyskiwania środków na badania naukowe, choćby w trybie konkursowym, stwarza szanse rozwoju dla tych jednostek, które chcą uczestniczyć w realizowanej obecnie reformie systemu finansowania nauki. W tym stanie rzeczy, zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.