II SA/Wr 312/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nakazującą obowiązek wykonania niezbędnych robót budowlanych I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. (znak:[...]), wydaną po rozpatrzeniu żądania Gminy Miejskiej Z. z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stosując przepis art. 149 § 3 i art. 150 kodeksu postępowania administracyjnego postanowił odmówić wznowienia postępowania w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. B. K. [...] w miejscowości Z. zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]r. (znak:[...]). W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał skierowane do niego w dniu [...] r. przez Gminę Miejską Z. podanie, zawierające wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wcześniej opisaną oraz jednoczesny wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wskazał w uzasadnieniu, iż po analizie złożonego przez Gminę Miejską Z. wniosku ustalił na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że opinia biegłego sądowego S. K., stanowiąca podstawę wniosku o wznowienie postępowania z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa została opracowana w dniu [...]r. i przedłożona organowi w dniu [...] r. wraz z wnioskiem Gminy Miejskiej Z. o wstrzymanie się z podejmowaniem jakichkolwiek czynności do czasu zakończenia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Dodatkowo organ orzekający podał, że przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania złożony został w dniu 31 sierpnia 2010r., a ponadto, że wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010r. (sygn. akt VI SA/Na 855/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej Z. W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wyjaśnił również, że w myśl art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła Gmina Miejska Z. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz naruszenie przepisów postępowania polegające na wydaniu decyzji pomimo nieprawomocności rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia terminu, a ponadto nieuwzględnienie faktu, że w sprawie istnieją podstawy do wznowienia postępowania z urzędu. W ocenie odwołującej się Gminy organ nadzoru budowlanego powinien dążyć do doprowadzenia nieruchomości do należytego stanu technicznego, a nie "upierać się przy wykonaniu decyzji, która w obecnym stanie faktycznym do takiego stanu nie doprowadzi". W uzasadnieniu odwołania wskazano również, że powiatowy organ nadzoru budowlanego dysponował opinią biegłego już od 17 czerwca 2010r. i od tej daty mógł podjąć czynności w celu ustalenia, jakie naprawdę prace należy podjąć by w obecnym stanie faktycznym, a nie w stanie faktycznym z 2007r. doprowadzić budynek do należytego stanu technicznego. Z tych względów Gmina Miejska Z. wniosła o zmianę decyzji poprzez wznowienie postępowania w opisanej w podaniu sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przesłanek niż podane w jej uzasadnieniu, a następnie wyjaśnił, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w przepisach prawa procesowego. Wadliwości te zostały wyczerpująco wymienione w przepisie art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek o wznowienie postępowania powoduje wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia, w którym to postępowaniu właściwy organ ocenia, czy okoliczność, na którą powołuje się strona stanowi przesłankę określoną w powołanym przepisie, a w przypadku wystąpienia podstawy wznowienia - ocenia, jaką treść powinno mieć rozstrzygnięcie sprawy uwzględniające tę okoliczność. Wznowienie postępowania na podstawie przepisu, art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie wymienione w nim przesłanki. Ma to miejsce wówczas, gdy okoliczność faktyczna lub dowód: są istotne dla sprawy, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał i wyszły na jaw po wydaniu decyzji. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć tylko taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, iż przesłanką którą przedstawił wnioskodawca jest fakt wykwaterowania lokatorów z budynku oraz fakt posiadania nowej opinii, sporządzonej w kwietniu 2010 roku, odnoszącej się do stanu technicznego budynku przy ul. K. nr [...] w Z. Jednakże powyższa okoliczność faktyczna zaistniała po wydaniu decyzji ostatecznej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o znaku: [...] z dnia [...] r., co stanowi iż przesłanki określone w art. 145 § pkt 5 nie są spełnione łącznie, bowiem "Jeżeli okoliczności faktyczne powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie będą podstawą wznowienia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, wdanie 9, str. 671). W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w jego ocenie powyżej opisana okoliczność nie mieści się w katalogu przesłanek pozytywnych określonych w art. 145 § 1 kpa, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w związku z czym, zgodnie z art. 149 § 3 kpa należało odmówić wznowienia postępowania. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Gmina Miejska Z. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze Gmina zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jednocześnie, że "oceniając przesłanki wznowienia postępowania organ powinien brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym dbanie by na skutek wykonania decyzji nie doszło do niepowetowanej szkody. Niewątpliwie wykwaterowanie lokatorów nastąpiło po wydaniu decyzji z [...] r. również wydanie opinii przez biegłego sądowego nastąpiło po tej dacie. Nie powinno jednak ulegać wątpliwości, że stan techniczny budynku, który wskazuje w swojej opinii biegły S.K. musiał istnieć w dacie wydawania przez PINB w Z. decyzji z [...] r., budynek powstał w 18 wieku, usytuowany jest na skarpie i jego stan techniczny od dawna budził szereg zastrzeżeń. Skarżąca wielokrotnie wskazywała, że ocena stanu faktycznego dokonana przez organ nadzoru budowlanego była błędna w związku z czym wykonanie decyzji w takim kształcie jak obecnie jest niewystarczające. Gmina nie rozumie w tej sytuacji uporu organów w trwaniu przy błędnej decyzji, która nie może doprowadzić budynku do należytego stanu technicznego. Gmina jako właściciel budynku nie chce wykonywać prac, które nie doprowadzą budynku do należytego stanu i będą niegospodarnością." W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa uznając tym samym – chociaż z innych powodów – zasadność odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. (znak:[...]) nakazującą Burmistrzowi Miasta Z., reprezentującego Gminę Miejską Z. – właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. B. K. [...] w Z., wykonanie niezbędnych robót budowlanych określonych w orzeczeniu technicznym sporządzonym przez uprawnionego specjalistę. Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały zatem z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 – 8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa i stanowiącym szczególną formę wszczęcia postępowania, wymaganą przepisami procesowymi, odmiennie od innych administracyjnych postępowań zwykłych czy nadzwyczajnych. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania, pochodzące od tak uprawnionego podmiotu stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tą organ formalizuje w orzeczeniu podjętym w trybie art. 149 § 1 kpa albo w trybie art. 149 § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania właściwy organ stwierdza poprzez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie może natomiast przyjąć za podstawę takiego orzeczenia negatywnego wyniku ustaleń co do przyczyny wznowienia wskazanej we wniosku (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, Nr 2, poz. 50). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika w sposób jednoznaczny, że organ odwoławczy, wskazujący inne motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia niż organ pierwszej instancji, dokonał oceny w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a zatem wskazanej w art. 151 kpa. Argumentacja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoncentrowała się na istocie przesłanki wznowienia postępowania uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, stanowiącym, że: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jak istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję". Niezależnie od wskazanej powyżej wadliwości formalnej, jaką obarczona została zaskarżona czynność orzecznicza należy zwrócić uwagę na niewłaściwe zinterpretowanie treści przywołanego powyżej przepisu procesowego. Zważyć przede wszystkim należy, że w przepisie tym występują dwa odrębne człony – nowe okoliczności i nowe dowody – określone alternatywnie. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w literaturze prawniczej nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami są okoliczności lub dowody nowo ujawnione lub pierwszy raz zgłoszone przez stronę (np. B. Adamiak, J. Borkowski : KPA, Komentarz, Warszawa 2006). W stanie faktycznym istniejącym w rozpoznawanej sprawie istotne zdaniem Sądu – jest to, że przedłożona w dniu 17 czerwca 2010r. opinia biegłego sądowego S. K. powinna być traktowana jako środek dowodowy, za pomocą którego Gmina Miejska Z. usiłowała wykazać, że w dacie wydania kwestionowanej przez nią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. stan techniczny budynku położonego przy ul. B.K.[...] w Z. był inny (znacznie gorszy) niż przyjął to organ nadzoru budowlanego podejmując to orzeczenie i wymagał innych czynności niż nakazane tym orzeczeniem. Oznaczałoby to, że wydając kwestionowaną decyzję właściwy organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych. Należy zatem ponownie podkreślić, że ujawnienie nowych okoliczności faktycznych stanowi samoistną przesłankę wznowienia postępowania, a w jego toku organ właściwy w sprawie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 kpa, zobowiązany jest ustalić, czy ta nowa okoliczność faktyczna wcześniej występowała, prowadząc w tym celu postępowanie wyjaśniające (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002r., sygn. akt III RN 75/01, OSN 2002, Nr 17, poz. 401). Istotne jest również, że przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1985r., sygn. akt I SA 198/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 35). Sąd – podtrzymując swoje twierdzenie, że w tej fazie postępowania wznowieniowego nie można rozważać przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa – uznał za właściwe wyjaśnić, że błędnie organ odwoławczy swoją ocenę o niezaistnieniu w sprawie żadnej z sytuacji objętej katalogiem ustawowym wyprowadza z uznania, iż nową okolicznością jest opinia biegłego sporządzona w kwietniu 2010r., zatem nieistniejąca w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Takie wadliwe działanie organu administracji publicznej narusza – zdaniem Sądu – ustrojową zasadę praworządności, przyjętą w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie której zawiera się m.in. powinność ustalenia właściwego znaczenia i rozumienia stosowanej normy prawnej. W tym kontekście należy też zwrócić uwagę, że postępowanie wznowieniowe – mimo odrębnego od postępowania zwyczajnego unormowania – podlega pełnemu rygorowi przepisów procesowych obowiązujących w postępowaniu orzekającym w zakresie, w jakim mają one do niego zastosowanie ze względu na brak odmiennego uregulowania określonych kwestii w Rozdziale 12 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej do przepisów postępowania o uniwersalnym charakterze należą m.in. sformułowane w art. 6-16 kpa zasady ogólne, będące normami komplementarnymi oraz przepisy dotyczące treści i skutków wniesienia podania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998r., sygn. akt IV SAB 77/98, Lex nr 43765). Zważyć zatem należy, że w podaniu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisywaną poprzednio decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Gmina Miejska Z. jednoznacznie sformułowała alternatywny wniosek o wznowienie postępowania z urzędu. Ten wniosek został pominięty przez organy właściwe instancyjnie, a to – zdaniem Sądu – narusza przepis art. 8 kpa, który w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w tej sprawie obligował organy administracji publicznej do działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. W uznaniu Sądu pozostaje to również w sprzeczności z powinnościami organów nadzoru budowlanego i ich statusem ustrojowym, wynikającymi z przepisów zawartych w Rozdziale 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Wobec wskazanych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że czynności orzecznicze organów obu instancji, właściwych w sprawie, podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi przedstawione w uzasadnieniu wyroku i stosownie do nich podjąć czynności procesowe. Zdaniem Sądu niezależnie od tego właściwy organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 kpa powinien rozważyć potrzebę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. (znak:[...]) i ocenić prawidłowość skierowania jej do Burmistrza Miasta Z. jako adresata określonych obowiązków. H.B. 25.08.2011r.