II SAB/Wa 122/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. C. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100 złotych), stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. T. K. zwróciła się do Wojewody [...] – w trybie dostępu do informacji publicznej – o wydanie jej decyzji tego organu, podjętej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jakie Wojewoda [...] przeprowadził z jej wniosku w odniesieniu do inwestycji przy ul. [...] 76 w W. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] powiadomił T. K., że zostanie on rozpatrzony do dnia [...] stycznia 2011 r., z uwagi na konieczność wystąpienia do archiwum, celem odszukania stosownej dokumentacji. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...] poinformował zainteresowaną, iż nie jest w posiadaniu decyzji, którą wydał w postępowaniu wszczętym z jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej budynku przy ul. [...] 74 i 76. Organ wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 161, poz. 1109 ze zm.), akta przedmiotowej sprawy zostały oznaczone symbolem B5, czyli stanowiły dokumentację niearchiwalną, która ma czasowo znaczenie praktyczne, zaś cyfra arabska oznacza okres przechowywania. Dokumentacja niearchiwalna, po upływie okresu jej przechowywania, podlega brakowaniu. W związku z faktem, iż akta dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji odnoszącej się do budynku przy ul. [...] 74 i 76, a zawierające rozstrzygnięcie wydane przez Wojewodę [...], oznaczone były symbolem B5, zaś od zakończenia sprawy w 2004 r. upłynęło już więcej czasu, niż 5 lat, organ stwierdził, że nie jest możliwe wydanie kopii żądanej decyzji. W dniu [...] stycznia 2011 r. T. K. wezwała Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że w swym wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. domagała się udostępnienia decyzji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), czego – pomimo wydłużenia terminu do rozpatrzenia jej żądania – jednak nie uczyniono. W piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. T. K. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie kopii protokołu, potwierdzającego zniszczenie, będącej przedmiotem zainteresowania, decyzji Wojewody [...] wraz z aktami tej sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] poinformował zainteresowaną, że na skutek błędów, jakie nastąpiły przy prowadzeniu rejestru spraw wpływających, została udzielona jej nieprecyzyjna informacja odnośnie prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania nieważnościowego, wszczętego na jej wniosek z dnia [...] marca 2003 r., które dotyczyło kontroli prawidłowości wydania pozwolenia na budowę na nieruchomościach przy ul. [...] 74 i 76. W dacie wpływu wniosku rejestry spraw prowadzone były bowiem w formie papierowej, co z uwagi na ograniczoną ilość miejsca oraz odręczny zapis prowadziło do sytuacji, w której niemożliwe było jednoznaczne ustalenie przedmiotu bądź przebiegu prowadzonego ówcześnie postępowania. W ww. rejestrze widnieje wpis, iż wniosek T. K. z dnia [...] marca 2003 r. dotyczył kontroli prawidłowości wydania pozwolenia na budowę na nieruchomościach przy ul. [...] 74 i 76. Jednakże analiza odnalezionych akt szczątkowych sprawy, składających się z kserokopii wniosku z dnia [...] marca 2003 r., kserokopii zawiadomienia o wszczęciu postępowania i kserokopii decyzji kończącej postępowanie, wskazuje, że wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności pozwolenia z dnia [...] 1979 r. na budowę budynku wyłącznie przy ul. [...] 74, gdyż postępowanie nieważnościowe zakończyło się wydaniem decyzji, która za przedmiot miała również wyłącznie inwestycję przy ul. [...] 74, przy czym adresatką tego rozstrzygnięcia była także T. K. Organ stwierdził, że powyższe okoliczności świadczą, iż nie prowadził postępowania nieważnościowego, które miałoby za przedmiot inwestycję na nieruchomości przy ul. [...] 76. W dniu [...] marca 2011 r. T. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Zaznaczyła, że organ nie rozpoznał jej żądania zgodnie z przepisami prawa. Wniosła o uwzględnienie skargi, zwolnienie od kosztów sądowych i o przyznanie pełnomocnika z urzędu. Udzielając odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując, że nie prowadził postępowań mających za przedmiot inwestycje przy ul. [...] 76. Mocą postanowienia z dnia 13 maja 2011 r. o sygn. akt II SAB/Wa 122/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał T. K. prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowił dla niej adwokata. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2011 r., złożonym na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik skarżącej zakwestionował prawidłowość archiwizowania dokumentów przez Wojewodę [...], wskazując, że stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie, stanowi bowiem próbę uniknięcia odpowiedzialności za naruszenie ustawowych obowiązków. Na rozprawie przed Sądem w dniu 27 lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku strony, o wymierzenie organowi grzywny i o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Wojewoda [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Również żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną. Decyzja administracyjna (gdy doszło do jej wydania) posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, została wytworzona przez organ, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie załatwienia sprawy, etc.), stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Trzeba przy tym dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym i zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie. Tym innym trybem dostępu do decyzji administracyjnej może być tryb przewidziany w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jednak wspomniany Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy osoba zainteresowana uzyskaniem informacji publicznej nie jest stroną postępowania (nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa), w którym doszło do jej wytworzenia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Stosownie natomiast do treści art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, czyli niezwłocznie, jednak nie później, niż w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] pismem z dnia [...] listopada 2010 r. powiadomił T. K. o tym, że jej wniosek z dnia [...] listopada 2010 r. zostanie rozpatrzony do dnia [...] stycznia 2011 r., z uwagi na konieczność wystąpienia do archiwum, celem odszukania stosownej dokumentacji. Zatem w świetle cyt. przepisu, organ, korzystając z jego brzmienia, dochował warunków formalnych w sytuacji, kiedy wniosek zainteresowanej nie mógł być przez niego zrealizowany niezwłocznie. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] poinformował zainteresowaną, że na skutek błędów, jakie nastąpiły przy prowadzeniu rejestru spraw wpływających, została udzielona jej nieprecyzyjna informacja odnośnie prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania nieważnościowego, wszczętego na jej wniosek z dnia [...] marca 2003 r., które dotyczyło kontroli prawidłowości wydania pozwolenia na budowę na nieruchomościach przy ul. [...] 74 i 76. W dacie wpływu wniosku rejestry spraw prowadzone były bowiem w formie papierowej, co z uwagi na ograniczoną ilość miejsca oraz odręczny zapis prowadziło do sytuacji, w której niemożliwe było jednoznaczne ustalenie przedmiotu bądź przebiegu prowadzonego ówcześnie postępowania. W ww. rejestrze widnieje wpis, iż wniosek T. K. z dnia [...] marca 2003 r. dotyczył kontroli prawidłowości wydania pozwolenia na budowę na nieruchomościach przy ul. [...] 74 i 76. Jednakże analiza odnalezionych akt szczątkowych sprawy, składających się z kserokopii wniosku z dnia [...] marca 2003 r., kserokopii zawiadomienia o wszczęciu postępowania i kserokopii decyzji kończącej postępowanie, wskazuje, że wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności pozwolenia z dnia [...] 1979 r. na budowę budynku wyłącznie przy ul. [...] 74, gdyż postępowanie nieważnościowe zakończyło się wydaniem decyzji, która za przedmiot miała również wyłącznie inwestycję przy ul. [...] 74, przy czym adresatką tego rozstrzygnięcia była także T. K., co wskazywałoby, że w tym postępowaniu skarżąca korzystała z przymiotu strony. Organ stwierdził, że powyższe okoliczności świadczą, iż nie prowadził postępowania nieważnościowego, które miałoby za przedmiot inwestycję na nieruchomości przy ul. [...] 76 w W. Oznacza to, że Wojewoda [...] nie dysponuje dokumentem (decyzją administracyjną), będącym przedmiotem zainteresowania skarżącej. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie jest tym samym uprawniony do wydania wyroku zobowiązującego organ, jeżeli z oświadczeń Wojewody [...] wynika, że nie posiada on decyzji administracyjnej, o którą zwróciła się skarżąca w trybie dostępu do informacji publicznej, gdyż nie prowadził postępowań mających za przedmiot inwestycje przy ul. [...] 76 w W. Oświadczenia organu zawarte w pismach kierowanych do strony czy Sądu mają walor dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych, które wskazywałyby na istnienie decyzji, o którą skarżąca wystąpiła do organu, Sąd nie ma powodów, by kwestionować prawdziwość oświadczeń Wojewody. Oceny tej nie może zmieniać sugestia strony skarżącej, że organ nieprawidłowo archiwizuje dokumenty, zważywszy że Wojewoda wskazuje, iż nie prowadził postępowania, które miałoby za przedmiot inwestycje przy ul. [...] 76 w W., a przecież to rozstrzygnięcie w tej sprawie jest przedmiotem wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. Zatem to, czy sugestia skarżącej jest trafna, nie może być przedmiotem tej sprawy, w której Sąd ocenia jedynie kwestię bezczynności organu na gruncie dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do tegoż wniosku. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej, a więc gdy milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (art. 13 ust. 1 ustawy). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro jednak Wojewoda [...] nie posiada żądanej przez skarżącą informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W sytuacji gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji publicznej, winien jedynie pisemnie o tym poinformować osobę zainteresowaną, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił. Sąd natomiast nie może wydać wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli organ żądanej informacji publicznej po prostu nie ma. Jeśli skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji poczynionej na nieruchomości przy ul. [...] 76 w W. i w tym względzie brak rozstrzygnięcia organu, to taka sytuacja może wskazywać na istnienie zwłoki organu w tym zakresie, lecz z pewnością nie świadczy o bezczynności organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w niniejszej sprawie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w wysokości 240 zł powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Odnosząc się także do wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, należy wyjaśnić, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd nie miałby podstaw do jej wymierzenia, albowiem sankcja karna za nieudostępnianie informacji publicznej, o której mowa w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakładana jest jedynie w procedurze karnej, nie zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym.