II SA/Rz 288/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. L., L. J. i J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K. L., L. J. i J. G. solidarnie kwotę 591 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt jeden złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzję z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w R. w obrębie ewidencyjnym nr 215 R. – P., oznaczonej jako działki nr 750/3 o pow. 15a 41m², nr 773/3 o pow. 4a 22m², nr 773/4 o pow. 14m² obj. KW Nr [...], stanowiących współwłasność spadkobierców F. L.: J. G., L. J. i K. L. po 1/3 części oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości ogółem 148 275 zł. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm./ - zwana dalej u.g.n. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji prowadził postępowanie na wniosek Gminy Miasto [...] z dnia [...] września 2009r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w obr. 215 R. – P., oznaczonej jako działki nr 750/3 o pow. 15a 41m², nr 773/3 o pow. 4a 22m², nr 773/4 o pow. 14m² obj. KW Nr [...], stanowiących współwłasność spadkobierców F. L.: J. G., L. J. i K. L. po 1/3 części. Wskazano, że nieruchomość ta jest niezbędna do realizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Rozbudowa i przebudowa rowu R-P-3 i budowa kanalizacji deszczowej – Etap I w R." m. in. na działkach nr 750/3, 773/3, 773/4 obr. 215 R. – P., zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] "[...]". Poinformowano, że przedmiotowej nieruchomości nie udało się nabyć w drodze dobrowolnej sprzedaży. Pismem z dnia 6 października 2009r. Prezydent Miasta [...], działając na zasadzie art. 115 ust. 2 u.g.n. wyznaczył K. L., L. J. oraz J. G. dwumiesięczny termin na zawarcie umowy cywilno – prawnej sprzedaży nieruchomości do dnia [...] grudnia 2009r., pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Po bezskutecznym upływie terminu Prezydent Miasta [...] wszczął postępowania wywłaszczeniowe. Po przedłożeniu przez powołanego przez organ rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego zawierającego wycenę nieruchomości decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o: I. wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w R. w obrębie ewidencyjnym nr 215 R. – P., oznaczonej jako działki nr 750/3 o pow. 15a 41m², nr 773/3 o pow. 4a 22m², nr 773/4 o pow. 14m² obj. KW Nr [...], stanowiących współwłasność spadkobierców F. L.: J. G., L. J. i K. L. po 1/3 części. Wywłaszczenie następuje na rzecz Gminy Miasta [...] z przeznaczeniem na realizację ciągów komunikacyjnych oraz zadania inwestycyjnego pn. "rozbudowa i przebudowa rowu R-P-3 i budowa kanalizacji deszczowej – etap I w R."; II. przejście prawa własności ww. nieruchomości na Gminę Miasto [...] nastąpi z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna; III. ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości ogółem 148 275 zł na rzecz: J. G. w kwocie 49 425 zł, L. J. w kwocie 49 425 zł, K. L. w kwocie 49 425 zł; IV. o zobowiązaniu Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...], działającego imieniem Gminy Miasto [...], do wypłaty odszkodowania, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna. W razie zwłoki lub opóźnienia w zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego; V. ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości. Od tej decyzji K. L., J. G. oraz L. J. złożyły tożsame w treści odwołanie, w którym zarzuciły organowi I instancji opieszałość i "brak kompetencji urzędników działających w imieniu Prezydenta Miasta [...], przez co one oraz miasto [...] poniosły znaczne straty materialne." W uzasadnieniu wskazały, że nie kwestionowały zasadności wywłaszczenia, a wnioskowały jedynie o nabycie przez Gminę Miasto [...] całej nieruchomości, a nie tylko części, objętej wnioskiem o wywłaszczenie oraz o ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości. Nieruchomości odziedziczone po ojcu tylko w całości stanowią wartość rynkową i tylko w całości mogą być sprzedane. Postępowanie prowadzone przez organ I instancji miało na celu "wygospodarowanie czasu na procedury związane z ich podziałem, w celu obniżenia wartości rynkowej rozparcelowanych działek. W dalszej części odwołania zakwestionowały, wykonane przez biegłego rzeczoznawcę operaty szacunkowe, a w szczególności sposób wykonania wyceny oraz wysokość ceny z 1m² nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia poczynione w sprawie przez Prezydenta Miasta [...] i wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W dalszej części przytaczając treść art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. stwierdził, że z analizy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] "[...]" oraz załącznika graficznego wynika, że działki nr 750/3 i 773/3 położone są w terenie oznaczonym symbolem 2KDZ – teren przeznaczony pod publiczną komunikacje kołową i pieszą, działka nr 773/4 leży w terenie oznaczonym symbolem WS – teren przeznaczony pod wody śródlądowe. Zatem bezspornym jest fakt, że nieruchomość, będąca współwłasnością odwołujących się jest przeznaczona na zamierzony cel publiczny (art. 6 pkt 3 i 4 u.g.n.). Organ wskazał również, że do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego doszło w wyniku bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży (tj. upływu w dniu [...].12.2009r. dwumiesięcznego terminu wyznaczonego przez Prezydenta Miasta [...]). Nadto powołując się na art. 130 i art. 154 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało ustalone stosownie do treści ww. przepisów, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] września 2010r. Analiza ww. operatu prowadzi do wniosku, że odpowiada on wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzenia operatu szacunkowego /Dz.U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm./. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Dla potrzeb wykonania wyceny przeanalizowano rynek lokalny obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi. Do obliczeń przyjęto 8 transakcji nieruchomościami położonych w okolicy działek podlegających wycenie. Wysokość odszkodowania, wyliczona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa na kwotę 148 275 zł, ustalona została według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Dodatkowo podkreślono, że organ administracji publicznej dokonuje oceny operatu jedynie pod kątem jego wiarygodności, spójności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Cechy te posiada sporządzony w przedmiotowej sprawie operat. Odpowiadając na zarzuty odwołujących, organ wskazał, że subiektywne przekonanie strony, że cena za wywłaszczoną nieruchomość jest niska nie świadczy o wadliwości operatu. Nadto same odwołujące nie podjęły próby udowodnienia tego faktu, nie przedstawiły innej opinii, która podważałaby wiarygodność opracowanego operatu szacunkowego. Końcowo Wojewoda poinformował odwołujące się o treści art. 113 ust. 3 u.g.n. oraz o dalszej procedurze w zakresie wniosku o wykup pozostałej części działek, nieobjętych wywłaszczeniem. Nie zgadzając się z powyższą decyzją K. L., L. J. i J. G. – zastępowane przez pełnomocnika radcę prawnego P. W. zaskarżyły ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wniosły o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W skardze zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a polegającego na: 1/ błędnej wykładni przepisów art. 128 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, 2 i 3, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz art. 128 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP 2/ niezastosowaniu przepisów art. 156 ust. 3 w stosunku do operatu szacunkowego z dnia 23.02.2010r. oraz art. 157, a także niezastosowaniu art. 113 ust. 3 u.g.n. Skarżące zarzuciły również naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 130 ust. 2 u.g.n. W obszernym uzasadnieniu skarżące przedstawiły dotychczasowy przebieg postępowania i raz jeszcze zakwestionowały sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w szczególności ustalenie odszkodowania według wartości określonej w wyniku dokonanej w sposób niedopuszczalny korekty operatu. Podkreśliły, że nie kwestionują potrzeb inwestycji celu publicznego obejmującego zakresem ich nieruchomość i wyrażały wolę dobrowolnego przeniesienia na rzecz Gminy Miasta [...] przedmiotowych nieruchomości, nie zgadzają się jednak z proponowaną ceną wykupu, która jest nieadekwatna do wartości rynkowej nieruchomości. W dalszej części skarżące podkreśliły, że to pierwszy operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2010r., spełniał wymogi z art. 151 i art. 154 ust. 1 u.g.n. i w sposób rzeczywisty określał wartość rynkową wywłaszczanej nieruchomości. Tymczasem organ, działając wbrew przepisom prawa polecił rzeczoznawcy skorygowanie ww. operatu szacunkowego. W wyniku niedopuszczalnej ingerencji organu, doszło w sposób do zmiany wyceny, a tym samym wysokości wartości rynkowej wywłaszczanych działek. Powyższej "korekty operatu" nie można uznać także za jego aktualizację. Jako zbędne skarżące uznały, po raz kolejny zlecenie temu samemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie kolejnego operatu, w wyniku czego biegły przedstawił kolejny operat szacunkowy z dnia [...].09.2010r. Przy wydawaniu decyzji organy bezpodstawnie pominęły treść pierwszej opinii z dnia 23.02.2010r., wobec czego dopuściły się rażącego naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Skarżące podkreśliły, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając trzy operaty szacunkowe, działał w ramach jednej i tej samej umowy o dzieło, co pozwala przypuszczać, że miał określić wartość nieruchomości zgodnie z oczekiwaniami zamawiającego (Gminy Miasto [...]). Zarzuciły, że organy administracji publicznej w uzasadnieniach decyzji nie podjęły próby wyjaśnienia różnic w ustaleniach wartości tej samej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 powyższej ustawy). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 ustawy cyt. wyżej). Stosownie do przepisów art. 112 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (czyli w tym przypadku Prezydent Miasta [...]). W rozpoznawanej sprawie decyzję pierwszej instancji (z dnia [...].11.2010 r.) wydał Prezydent Miasta [...] pełniący funkcję starosty (łączący w swoich rękach uprawnienia strony postępowania administracyjnego i jednocześnie dysponenta władzy publicznej uprawnionego do wydania decyzji). W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W ocenie Sadu, uchwała ta zawiera w swej treści bardziej "uniwersalną" zasadę wyłączającą możliwość występowania w tym samym postępowaniu, przez prezydenta miasta na prawach powiatu, jako strony i jako organu wydającego decyzję. Przypomnieć tu wypada, że stosunek administracyjnoprawny oparty jest na nierównorzędności podmiotów. Pojawia się władztwo dysponenta władztwa organu administracji publicznej (zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999 r. s. 24-25). Natomiast drugim podmiotem jest administrowany, przy czym w ramach postępowania wywłaszczeniowego wszczętego wnioskiem jednostki samorządu terytorialnego występują co najmniej dwa podmioty administrowane: wywłaszczony i podmiot ubiegający się o wywłaszczenie. Jednostka samorządu terytorialnego jest więc stroną postępowania ubiegającą się o nabycie konkretnego prawa i w żadnym wypadku nie jest dysponentem władzy publicznej. Natomiast kierownik tej jednostki, tj. prezydent miasta na prawach powiatu, jako dysponent władzy publicznej rozstrzyga, ingeruje władczo w prawa do nieruchomości, kształtując prawa i obowiązki swojej jednostki. Stąd też Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uważa, że mimo iż cyt. wyżej uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03) odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to wyrażone w niej stanowisko należy również zastosować w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu. W ramach postępowania wywłaszczeniowego wszczętego wnioskiem organu wykonawczego miasta na prawach powiatu dochodzi bez wątpienia do swoistego konfliktu interesów. Prezydent miasta z jednej strony jako sprawujący funkcje starosty, rozpoznaje swój własny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. W postępowaniu zaś przed organem drugiej instancji występuje jako organ oraz jako strona ubiegająca się o wywłaszczenie. Rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Tym samym należy stwierdzić, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zatem obowiązkiem Wojewody było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. i umorzenie postępowania przed tym organem, a następnie podjęcie czynności przewidzianych w art. 26 k.p.a. W tej sytuacji (skoro zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania) Sąd zwolniony jest do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadności zarzutów zawartych w skardze, gdyż byłaby ona co najmniej przedwczesna. Z tych względów i na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 litera b oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.