II SA/Gd 436/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta decyzją z 7 maja 2010 r. przyznał skarżącemu M. B. zasiłek stały w wysokości 270,84 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2010 r. do 30 kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dochód skarżącego wynosi 206,16 zł, natomiast kryterium dochodowe przyznania zasiłku wynosi 477 zł. Wysokość świadczenia ustalono jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (477 zł), a dochodem tej osoby - skarżącego (206,16 zł). Odwołując się od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż dodatek mieszkaniowy jaki mu przysługiwał, nie powinien być wliczony do dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - dalej jako SKO, decyzją z 1 marca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO stwierdziło, że pojęcie dochodu określone zostało w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Jest to definicja legalna tego pojęcia, która wiąże organy administracji. W ust. 4 art. 8 ustawy nie wskazano dodatku mieszkaniowego, jako tego, którego nie wlicza się do dochodu przy ustalaniu wysokości spornego zasiłku. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. B. zarzucił, iż przy orzekaniu w sprawie zasiłku stałego błędnie wliczono do dochodu zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek mieszkaniowy. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - dalej jako u.p.s., zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący spełnia przesłanki zawarte w powyższej normie prawnej, uprawniające go do przyznania zasiłku stałego, jako że legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 20 kwietnia 2010r., wydanym do dnia 30 kwietnia 2012r. Istota sporu sprowadza się natomiast do sposobu określenia wysokości przedmiotowego świadczenia. Wysokość zasiłku stałego ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z zastrzeżeniem, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Wysokość kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Z powyższego wynika, iż elementem niezbędnym do ustalenia przez orzekające w sprawie organy wysokości zasiłku stałego było określenie wysokości dochodu skarżącego. Definicję dochodu ustawodawca zawarł w art. 8 ust. 3 u.p.s., który stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego w opisany powyżej sposób, zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 1 - 5 u.p.s., nie wlicza się: 1. jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2. zasiłku celowego; 3. pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4. wartości świadczenia w naturze; 5. świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że niezrozumiały jest zarzut skarżącego dotyczący wliczenia do wysokości dochodu dodatku pielęgnacyjnego. Ani z wydanych w sprawie decyzji, ani też akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący taki dodatek pobierał. Brak jest też podstaw do uznania, że dodatek taki został wliczony do dochodu. Faktem jest, że w wywiadzie środowiskowym znajdującym się w aktach organu I instancji - w pozycji: "Zasoby" zamieszczono informację o uprawnieniu do zasiłku pielęgnacyjnego, jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów na rzekome uwzględnienie tego dodatku przy ustalaniu dochodu skarżącego. Odnosząc się natomiast do zasadności uwzględnienia dodatku mieszkaniowego przy ustalaniu wysokości dochodu skarżącego, stwierdzić należy, wbrew twierdzeniom skarżącego, że dodatek ten podlega wliczeniu do dochodu. Przywołany powyżej art. 8 ust. 4 u.p.s., stanowi zamknięty katalog świadczeń, których do dochodu się nie wlicza. Oznacza to, że wyłącznie wskazane w tym przepisie źródła przychodu nie są uwzględniane przy obliczaniu dochodu na potrzeby ustalenia zasiłku stałego. W katalogu tym nie znajduje się dodatek mieszkaniowy, zatem jego uwzględnienie przez organy administracji uznać należało za prawidłowe (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2011 r. w sprawie IV SA/Wr 784/10 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 marca 2011 r. w sprawie II SA/Bd 164/11, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Wskazać jednakże należy, iż organ administracji publicznej przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie w dniu 1 marca 2011r. Organowi administracji umknęła okoliczność, iż zgodnie ze znajdująca się w aktach administracyjnych decyzją z 17 marca 2010 r., stanowiący dochód skarżącego dodatek mieszkaniowy przyznany został jedynie na okres od 1 marca 2010r. do 31 sierpnia 2010 r. Skarżący na rozprawie przed Sądem w dniu 27 lipca 2011 r. oświadczył, że decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy nie została przedłużona i od września 2010 r. nie ubiegał się o ten dodatek. Przywołany uprzednio art. 8 ust. 3 u.p.s. akcentuje ustalenie faktycznego dochodu wnioskodawcy. Nadto stosownie do art. 106 ust.3a ustawy zmiana dochodu w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wszelkie zmiany sytuacji występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego winny zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie. Dopiero gdy organ o nich nie wiedział możliwe jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 106 ust. 5 ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu w Gliwicach z dnia 9 października 2009r. IV SA/GL 1009/08, LEX nr 580476). Powyższe okoliczności nie zostały wyjaśnione w sposób należyty przez organ odwoławczy. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Podjęcie rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań sądu. SKO będzie zobowiązane do zastosowania ich przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Po przeprowadzeniu zatem postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, organ odwoławczy podejmie stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 §3 Kpa.