V SA/Wa 675/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu [...] maja 2005r. A. L. złożył do Biura Powiatowego ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. W przedmiotowym wniosku beneficjent ubiegał się o płatność z tytułu ONW do łącznej powierzchni [...] ha (ONW - Nizinna strefa I - 2005). Płatność przyznano decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Płatność została przelana na rachunek bankowy producenta rolnego wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] lutego 2006r. W dniu [...] czerwca 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do A. L. wezwanie do złożenia wyjaśnień na okoliczność niedotrzymania 5-letniego zobowiązania ONW. W dniu [...] czerwca 2008r. nastąpił zwrot korespondencji z adnotacją "adresat nie żyje". W związku z powyższym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wystąpił do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta we W. z prośbą o potwierdzenie faktu zgonu A. L. z podaniem daty zgonu. Potwierdzenie takie wpłynęło do Biura Powiatowego w dniu [...] września 2008r. ze wskazaniem daty zgonu [...] września 2005r. W dniu [...] września 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wystąpił do PKO Bank Polski S.A. Oddział I we W. z wnioskiem o dokonanie zwrotu przekazanej w dniu [...] stycznia 2006r. na konto A. L. płatności ONW wysokości [...] zł lub o wskazanie osoby, która faktycznie pobrała środki finansowe przelane na konto zmarłego wnioskodawcy. PKO Bank Polski S.A. Oddział I we W. uznał żądanie zwrotu za niezasadne, argumentując ten fakt brakiem odpowiedniej podstawy prawnej oraz obowiązywaniem tajemnicy bankowej. W związku z powyższym, w dniu [...] czerwca 2009r. do małżonki zmarłego wnioskodawcy – E. L. wystosowano wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie nienależnej wypłaty płatności za rok 2005 bez tytułu prawnego osobie trzeciej. W dniu [...] czerwca 2009r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynęło oświadczenie E. L. wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego we W. Wydział I Cywilny z dnia [...] października 2005r. o stwierdzeniu nabycia spadku oraz kserokopiami zwrotów pocztowych decyzji ONW i płatności obszarowych , wydanych na rok 2005 A.L. W złożonym oświadczeniu wskazała, że w dniu [...] marca 2006r. przy składaniu wniosku o nadaniu numeru identyfikacyjnego w Biurze Powiatowym we W., przedstawiła akt zgonu i postanowienie sądowe o nabyciu spadku z dnia [...] października 2005r. W dniu [...] lipca 2009r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania A. L. płatności ONW na rok 2005. W uzasadnieniu stwierdzono, iż decyzja Nr [...] przyznająca płatność ONW A. L. na rok 2005 nie weszła do obrotu prawnego, z uwagi na śmierć adresata przed dniem jej wydania. W dniu [...] marca 2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przekazanych na konto A.L. w dniu [...] lutego 2006r. Zawiadomienie zostało wystosowane do E. L., będącej spadkobiercą A.L. W dniu [...] marca 2010r. Prezes ARiMR wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Na mocy tej decyzji ustalono E. L. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję własną i ustalił E. L. nienależnie pobraną płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, m.in., że w przedmiotowej sprawie nie jest zasadne żądanie zwrotu pobranej kwoty płatności wyłącznie od E. L., bez uwzględnienia pozostałych spadkobierców A.L. Wobec powyższego, jako zobowiązanych do zwrotu ustalił wszystkich spadkobierców, przy czym każdego z nich w wysokości 1/3 przyznanej kwoty płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.L. podniosła, iż brak jest podstaw do żądania zwrotu kwoty ustalonej decyzją z [...] stycznia 2006r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., dalej "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę uchybienia skutkujące nieważnością danego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że decyzja z dnia [...] stycznia 2006r. o przyznaniu A. L. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie została doręczona adresatowi. Poczta zwróciła bowiem przesyłkę nadawcy z adnotacją "adresat zmarł". Mimo tego, płatności przyznane ww. decyzją zostały w dniu [...] lutego 2006r. przekazane na rachunek bankowy beneficjenta, wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych. Poza sporem pozostaje również to, że płatność o której mowa została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniu dokonania wypłaty środków na konto A. L. wiedział o tym, iż adresat nie żyje. Wobec braku skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2006r. organ uznał, iż nie wywołuje ona skutków prawnych, a zatem jest rozstrzygnięciem nieistniejącym. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydał w dniu [...] lipca 2009 r. decyzję nr [...], mocą której umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności A.L. albowiem w związku z jego śmiercią postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności uzasadniają tezę, iż organ nie mógł w ramach postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją ustalić E. L. - spadkobierczyni A. L. nienależnie pobranych płatności. Brak było bowiem ku temu podstaw prawnych. Sąd wyjaśnia, iż treść art. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a.") określa przesłanki dopuszczalności drogi administracyjnej w załatwianiu spraw z zakresu prawa administracyjnego, a zgodnie z pkt 2 tegoż artykułu indywidualne sprawy rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej mogą być również rozstrzygane przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Takim organem w zakresie funkcjonalnym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Agencja została powołana m.in. do realizowania zadań wynikających z Wspólnej Polityki Rolnej (art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o Agencji). Postępowanie toczące się przed organami Agencji w zakresie działań podejmowanych w sprawach płatności bezpośrednich oraz rozwoju obszarów wiejskich są postępowaniami administracyjnymi, do których co do zasady zastosowanie ma kodeks postępowania administracyjnego. Podstawą kompetencyjną do wydania decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez ARiMR pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej jest art. 29 ust 1 ustawy o Agencji. Natomiast podstawą materialnoprawną mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności jest art. 73 ust.1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady(WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników Dz. Urz. (WE) z 2004r. nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. Ww. przepis art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 nie może być podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności przyznanych rolnikowi, który wystąpił ze stosownym wnioskiem, lecz które zostały wypłacone omyłkowo, wskutek zbiegu okoliczności osobie trzeciej – w stosunku do tej osoby. Tą osobą trzecią jest w niniejszej sprawie E.L. Nie była ona stroną postępowania administracyjnego z wniosku A. L. o przyznanie płatności na rok 2005, nigdy w żadnym trybie nie wstąpiła do tego postępowania, nie dotyczy też jej decyzja o przyznaniu płatności. Dlatego też sprawa zwrotu pobranych przez nią z konta A. L. środków wypłaconych mu przez ARiMR nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna, do której ewentualnie mogą znaleźć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 k.c. i nast.) pamiętając o zakresie obowiązku zwrotu korzyści (art. 409 k.c.), oraz o wyłączeniach zwrotu nienależnych świadczeń (zwłaszcza z art. 411 pkt 2 k.c.). Sprawa niniejsza nie podlega zaś rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Z tych też względów zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przyjmuje się, że w tym przepisie jest mowa zarówno o właściwości wewnętrznej, jak i zewnętrznej organów – a więc rozgraniczeniu kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych (por. Janusz Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, str. 718/719, wyrok SN z dnia 21 września 1994 r., III ARN 45/94, OSNAP 1995, nr 3, poz. 29.). Z uwagi na powyższe i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. oraz art. 134 p.p.s.a i art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.