II SA/Rz 394/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 394/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania B. S. i W. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], nakazującej B. S. i W. S. rozbiórkę wybudowanej wiaty na działce nr [...], położonej w L.– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że na skutek pisemnej interwencji J. S., PINB w dniu 3 czerwca 2009 r. przeprowadził kontrolę na działce nr 4018 położonej w L. i ustalił, że przy zachodniej granicy budowana jest wiata na drewno opałowe, na podstawie dokonanego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy wiaty. W wyniku odwołania, PWINB decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. PINB po ponownym rozpatrzeniu sprawy i wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], nakazał B. S. i W. S. rozbiórkę wybudowanej wiaty na działce nr 4018, położonej w L. Wskazując na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 28 maja 2010 r. organ I instancji podał, że na działce prowadzona jest budowa wiaty na drewno opałowe o wymiarach 2,36 m x 5,36 m i wysokości 2,50 m. Ustalono, że roboty przy budowie obiektu nie zostały zakończone /brak pokrycia dachowego/. Konstrukcja wiaty stanowi 8 słupów żelbetonowych o przekroju 10 cm x 13 cm, po 4 słupy w ścianach podłużnych. Na słupach tych wykonana jest drewniana konstrukcja dachu z krawędziaków ułożonych poprzecznie i podłużnie, do których przybite są łaty. Do słupów przymocowane są na wszystkich płaszczyznach bocznych po 4 deski podłużne, do których pionowo przymocowane są ażurowe deski. Od strony podwórka w ażurowym obiciu z desek, pozostawiony został otwór wejściowy. Odległość budowanej wiaty od ogrodzenia istniejącego w granicy pomiędzy działką nr 4018, a działką nr 3993/2 wynosi 20 cm. Z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, i brak minimalnej odległości między obiektami wynoszącej 8 m, nakazano rozbiórkę wiaty. W odwołaniu B. S. i W. S. wnieśli o uchylenie w całości decyzji PINB i umorzenie postępowania. Decyzji zarzucili naruszenie § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm., określanego dalej jako rozporządzenie) Naprowadzili, że została zachowana minimalna odległość między obiektami z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, gdyż ściany zewnętrzne między wiatą, a budynkiem gospodarczym na działce sąsiedniej tworzą kąt około 90°. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, PWINB decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że inwestorzy, na podstawie zgłoszenia zrealizowali roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, mogące spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ stwierdził, że wybudowana wiata na drewno to otwarte składowisko, do którego mają zastosowania przepisy rozporządzenia. Na sąsiedniej działce nr 3993/2 znajduje się budynek składowy - stodoła obita deskami. Z uwagi, że zarówno stodoła, jak i przedmiotowa wiata obite są ażurowo deskami i nie posiadają ścian będących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, odległość między ścianami tych obiektów, zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia, nie powinna być mniejsza niż 8 m. Z materiału dowodowego wynika zaś, że najbliższa odległość wiaty do stodoły wynosi 7,10 m, przez co usytuowanie przedmiotowego obiektu wywołuje niebezpieczeństwo dla ludzi oraz mienia, gdyż nie są spełnione wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. PWINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do argumentów i wniosków zawartych w odwołaniu organ wskazał, że nie mogą one być uwzględnione, gdyż przedmiotowy obiekt nie spełnia warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w takim zakresie, aby istniała możliwość jego doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. Reasumując PINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest czynności, których obowiązek wykonania można by nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, przez co PINB w sposób uzasadniony skorzystał z art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nakazując rozbiórkę przedmiotowej wiaty. W skardze B. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przez pominięcie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego do spraw bezpieczeństwa pożarowego, 2) prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez uznanie, że w sprawie zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy istnieją podstawy do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, a to wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego oraz § 271 ust. 13 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wiatę na działce nr 4018 położoną w L. należy uznać za składowisko otwarte. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z oceną organów obu instancji, że wykonanie dwóch ścian oddzielenia przeciwpożarowego doprowadzi do tego, że obiekt starci funkcję wiaty. Zarzucił, że w niniejszej sprawie organ nie wziął pod uwagę okoliczności, ani możliwości innego sposobu na doprowadzenie do zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, niż rozbiórka. Zakwestionował przyjęcie przez organy, że wybudowaną w sprawie wiatę należy traktować jako otwarte składowisko. Konkludując podniósł, że nie można stawiać znaku równości między wiatą wymagającą zgłoszenia, a składowiskiem otwartym, do którego zastosowanie mają przepisy dotyczące budynków i ich usytuowania. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. 1. Stan faktyczny jest następujący: w związku z pismem J. S. dotyczącym legalności wykonywany robót budowlanych, PINB zawiadomił w dniu 19 maja 2009 r. B. S. i W. S. o terminie kontroli legalności robót budowlanych związanych z budową drewutni. Z przeprowadzonej w dniu 3 czerwca 2009 r. kontroli sporządzony został protokół, którego ustalenia, po wszczęciu postępowania, legły u podstaw decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. o umorzeniu postępowania, gdyż realizowana przez inwestorów wiata objęta był zgłoszeniem z dnia 3 lipca 2008 r., do którego Starosta nie wniósł sprzeciwu. Na skutek odwołania J. S., PWINB decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania, celem oceny budowy pod kątem bezpieczeństwa pożarowego. Realizując wytyczne, organ instancji ponownie dokonał kontroli realizowanego obiektu, sporządzając z czynności tej 28 maja 2010 r. stosowny protokół, po czym postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał B. S. i W. S. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wiaty na działce nr 4018 w L. Jako powód wstrzymania organ wskazał, że roboty są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nakazał B. S. i W. S. rozbiórkę wybudowanej wiaty, ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów, PWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. 2. Przepisami, które stosowały organy nadzoru budowlanego, był w pierwszej kolejności art. 50 ust.1 pkt 2, ust. 3, 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane, a w następnie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie cytując treści powyższych regulacji wskazać należy, że postępowanie uregulowane przepisem art. 51 ustawy – Prawo budowlane, określane jest mianem "postępowania naprawczego". Wydanie więc decyzji mającej oparcie w ustępie 1 wskazanego artykułu musi być poprzedzone dokładnym postępowaniem wyjaśniającym i jeżeli okaże się, że jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, organ wydaje decyzję, w której nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania /art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane/, względnie decyzję przewidzianą w punkcie 3 ustęp 1 tego artykułu. Dopiero w sytuacji ustalenia, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję, w której nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie wyjaśniającego winno odpowiadać standardom wyznaczonym przez zasady ogólne k.p.a. 3. Uwzględniając poczynione uwagi dotyczące prawa materialnego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym przez zasady ogólne sformułowane m.in. w art. 7 i art. 8 k.p.a., a nadto naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., w wyniku czego do przedwcześnie przyjętego stanu faktycznego zastosowały najdalej idące rozwiązanie, w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Przede wszystkim organy w wadliwy sposób zakwalifikowały realizowany obiekt, jako składowisko otwarte. Otóż wiata, bo z takim obiektem budowlanym mamy do czynienia, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane /zob. np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1783/08/, do którego to obiektu stosuje się przepisy rozporządzenia / § 2 ust. 1/. Jeśli chodzi o bliższe określenie tej budowli, to ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji terminu "wiata", wobec czego interpretując ten termin należy odwołać się do jego potocznego znaczenia. W powszechnym rozumieniu za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996), przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że cechą charakterystyczną wiaty jest brak obudowania ścianami ze wszystkich stron. Konstrukcje tego typu są całkowicie pozbawione ścian albo mają jedną, dwie lub trzy ściany /zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. II SA/Kr 448/2009, LexPolonika 2444817/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę również stoi na stanowisku, że wiata nie zmieni swego charakteru w przypadku wykonania ścian z tym tylko zastrzeżeniem aby co najmniej jedna strona wiaty pozostawała bez ściany. Zatem przy dopuszczeniu możliwości wykonania w przedmiotowej wiacie o kształcie prostokąta jednej, dwu, a nawet trzech ścian oddzielenia przeciwpożarowego nie może zyskać akceptacji pogląd organów, że przedmiotowy obiekt, w przypadku wykonania takich ścian, utraciłby swój pierwotny charakter, a wydany nakaz wykraczałby poza dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Ponieważ organy wychodząc z błędnego założenia w ogóle nie rozważyły możliwości nałożenia obowiązku wykonania ściany /ścian/ oddzielenia przeciwpożarowego, dlatego zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, podlegają uchyleniu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy kwalifikując przedmiotową wiatę jako budowlę rozważą, czy przy dopuszczalności wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego w ilości wyżej określonej, wiata spełniać będzie warunki wynikające z § 271 rozporządzenia. Zaznaczyć też wypada, że wskazany paragraf poza odległościami określonymi w ustępie 1, zawiera także bardziej liberalne rozwiązania. Zatem i ta kwestia /zmniejszenia odległości/ winna być w razie potrzeby rozważona chociażby dlatego, że przedmiotowa wiata objęta była zgłoszeniem, co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, a nadto realizowana była na warunkach tego zgłoszenia. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 145 1 pkt 1 lit. a oraz c, w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Orzeczenie o kosztach, na które złożyły się wpis od skargi /500zł/ i wynagrodzenie radcy prawnego /240zł/, ma oparcie w przepisie art. 200 powołanej ostatnio ustawy.