II OSK 2341/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 243/11 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 243/11 wydanym w trybie uproszczonym w sprawie ze skargi Starosty C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia tego wyroku; 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Wójt Gminy B. nakazał Staroście C. przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...] w B. poprzez odtworzenie rowu odprowadzającego wody opadowe. Na skutek odwołania Starosty C. decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej orzekło o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Wójt Gminy B. na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), powtórnie nakazał Staroście C. odtworzenie rowu odprowadzającego wody opadowe na powyższej działce, określając termin wykonania tego obowiązku do dnia 31 maja 2011 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że bieg istniejącego rowu jest przerwany na dwóch działkach, w tym na działce będącej własnością Skarbu Państwa (nr [...]). Dotychczasowe istnienie rowu w tym miejscu potwierdziły oględziny, zaś obecny brak rowu ma wpływ na zmianę stosunków wodnych powodując podtopienia działek sąsiednich w czasie większych opadów oraz zwiększa zagrożenie powodziowe. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosta C. domagał się jej uchylenia w całości zarzucając błędną interpretację przepisów ustawy - Prawo wodne oraz naruszenie przepisów prawa procesowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 29 ustawy – Prawo wodne orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie postanowiło nie ustalać terminu. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, nie upoważnia organu do wyznaczenia terminu likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Stąd też wykonaniu podlega decyzja po uzyskaniu przymiotu ostateczności. W skardze do sądu administracyjnego Starosta C. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo wodne oraz art. 77 § 1 k.p.a. Podniósł ponadto, że sporne jest istnienie rowu i stosunki właścicielskie w obrębie jego przebiegu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, niż w niej podniesionych. Sąd dopatrzył się bowiem konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności jako obarczonej kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 i art. 120 powołanej ustawy. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania). Na tej podstawie organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części, określającej termin wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków i w tym zakresie rozstrzygnięto o nieokreśleniu terminu. Tymczasem odwołanie zostało wniesione przez skarżącego jako zobowiązanego do wykonania decyzji, który kwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, co wynika jednoznacznie z treści odwołania. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobligowany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została rozstrzygnięta przez organ I instancji, a więc również co do istnienia podstawy prawnej nałożenia obowiązków w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Aczkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji na tej podstawie było zasadne i zgodne z prawem to jednak brak rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie jako obligatoryjnego elementu decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie, czyli osnowa decyzji stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów, albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Braku rozstrzygnięcia (osnowy decyzji) nie może też sanować jej uzasadnienie, które zdaje się wskazywać, że Kolegium miało na celu orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co jednak nie wynika z kolei z powołanej podstawy prawnej. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji częściowej. Co prawda konstrukcja prawna z art. 62 k.p.a. wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego, co powoduje, że postępowanie, w którym łącznie rozpatrywanych jest kilka spraw administracyjnych, które kończy się wydaniem w każdej sprawie odrębnych decyzji i zaskarżenie decyzji wydanej w określonej sprawie nie powoduje skutku prawnego zaskarżenia innych decyzji, pomimo że sprawy te były łącznie prowadzone, to jednak w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione od całości rozstrzygnięcia organu I instancji, co wykluczało prawną możliwość wydania decyzji częściowej. Wydanie takiej decyzji nie kończy bowiem postępowania w sprawie i przewiduje wydanie odrębnej decyzji dla części nie rozstrzygniętej. Tymczasem w niniejszej sprawie brak podstawy prawnej do wydania decyzji uzupełniającej, np. poprzez wydanie odrębnej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie. Uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a., następuje bowiem na żądanie strony, zgłoszone w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, który to termin w niniejszej sprawie już upłynął, a przy tym skarżący nie skorzystał z tej możliwości prawnej, lecz wniósł skargę na wadliwą decyzję częściową. Wreszcie, nie jest dopuszczalne sprostowanie omyłki pisarskiej, czy wyjaśnienie treści zaskarżonej decyzji w trybie art. 113 k.p.a., co dotyczy jedynie usuwania wad nieistotnych. Wobec tego, sąd nie rozpatrywał zarzutów skargi. Zalecił natomiast organowi odwoławczemu wydanie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. – rozstrzygającej w całości. Skargą kasacyjną z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania w stopniu rażącym poprzez uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. części decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bez jednoczesnego orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części. Wniosło ponadto o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że art. 29 prawa wodnego nie przewiduje terminu likwidacji zmian stosunków wodnych na gruncie, ani nie upoważnia organu do jego wyznaczenia. Wywiązanie się z tego obowiązku możliwe jest w drodze postępowania egzekucyjnego. Wskazało ponadto, że podstawą procesową wydanej przez Kolegium decyzji był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wykładnią dokonaną przez sąd organ nie zgadza się. Organ orzekając co do istoty sprawy nadaje rozstrzygnięciu nową treść. Osnowa decyzji składa się z dwóch części: w pierwszej organ uchyla decyzję pierwszoinstancyjną i określa zakres tego uchylenia, w drugiej rozstrzyga sprawę co do istoty. Elementy te są obligatoryjne. Organ nie jest zobowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji. Decyzja Kolegium zawiera niezbędne elementy. Sentencja zawiera bowiem stwierdzenie o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie rozstrzyga o jego nieustalaniu. Zawarcie w decyzji dodatkowego rozstrzygnięcia byłoby sprzeczne z prawem. Takie stanowisko prezentowane jest zdaniem skarżącego w doktrynie i judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a., a z którą nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany oraz jak podnoszone naruszenie wpłynęło na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Podkreślić bowiem trzeba, że sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich ukierunkowywać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutecznie postawiony zarzut tej skargi kasacyjnej w kontekście uchybień, których dopatrzył się sąd pierwszej instancji powinien być oparty nie tylko na art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale również na kwalifikacji prawnej wad dostrzeżonych przez sąd I instancji (nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ jednak takich rozważań w skardze kasacyjnej nie zawarł, stojąc wyłącznie na stanowisku, że w sprawie nie było w ogóle naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mógł dla skutecznego postawienia zarzutu pominąć faktu, że zaskarżony wyrok zapadł w wyniku stwierdzenia przez sąd wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co wprost wynika z treści uzasadnienia tego orzeczenia. Ta okoliczność natomiast bezpośrednio doprowadziła do wydania wyroku o określonej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. treści. Brak powiązania zarzutów skargi kasacyjnej z dostrzeżonymi przez sąd uchybieniami organu ogranicza zakres rozpatrzenia sprawy przez NSA tylko do fragmentu rozważań sądu odnoszącego się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem zadaniem NSA jest kontrola wyroku sądu pierwszej instancji, to wnoszący skargę kasacyjną - aby mogła ona odnieść zamierzony skutek - powinien odnieść się do wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym jednak przypadku organ pominął zasadniczą istotę zagadnienia prawnego będącego przedmiotem rozważań sądu. W zakresie wyznaczonym zarzutami tak sformułowanej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia prawa i prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Nie jest tak – jak twierdzi skarżący - jednolicie i jednoznacznie prezentowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy, stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji. Wyróżnić można bowiem trzy zasadnicze możliwości postępowania przez organ odwoławczy w takiej sytuacji: 1) uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części i orzeczenie tylko w tym zakresie co do istoty sprawy; 2) uchylenie decyzji w części i rozstrzygnięcie co do całości sprawy; 3) uchylenie decyzji w części i zależnie od sytuacji – orzeczenie lub nie co do istoty sprawy. Sąd w obecnym składzie (jak i przeważająca część przedstawicieli piśmiennictwa w osobach m.in. B. Adamiak, R. Kędziory oraz judykatury – por. orzeczenia o sygn. akt II SA/Kr 248/12, IV SA/Po 296/10, VII SA/Wa 1112/10) stoi na stanowisku, że prawidłowym działaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości istoty sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Nie można bowiem zapominać o charakterze postępowania odwoławczego analizowanego przez pryzmat materii, która jest w nim rozstrzygana. Przede wszystkim odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz praworządności. Ponadto, organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ wydający zaskarżoną decyzję powinien więc był rozpatrzyć całość odwołania. W innym przypadku decyzję organu odwoławczego należałoby czytać w kontekście decyzji organu pierwszej instancji, po domyśleniu się przez jej adresata intencji organu II instancji odnośnie do utrzymania w mocy pozostałej części decyzji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika ponowne rozstrzygniecie sprawy granicach złożonego odwołania, w tym przypadku odwołanie dotyczyły całej decyzji, a więc organ II instancji powinien wydać decyzję zgodną z zakresem odwołania. Wydana w sprawie decyzja organu II instancji byłaby zasadna tylko w tym przypadku, gdyby odwołanie od decyzji I instancyjnej dotyczyło tylko części decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia terminu wykonania prac, wówczas decyzja organu I instancji w części niezaskarżonej stałby się ostateczna. W sytuacji zaś gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu II instancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Fakt, że decyzja w tym przypadku miała być w zamierzeniu organu merytoryczno-reformatoryjna, nie zmienia zatem tego, że odwołujący się nie otrzymał kompletnego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87). Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX). Istota postępowania odwoławczego polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym przez pryzmat art. 138 k.p.a. Organ powinien więc uwzględnić art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, który w rozpatrywanej sprawie wyznacza granice sprawy administracyjnej, a który wyraźnie reguluje zakres wydania decyzji organu drugiej instancji - przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ nie uwzględnił również potencjalnych następstw na gruncie postępowania egzekucyjnego dla podmiotu dysponującego decyzją orzekającą tylko o nieustalaniu terminu na wykonanie określonego obowiązku, a nie rozpatrującą odwołanie w całości. Wobec takiego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, która w istocie nie odnosi się do problematyki wynikającej z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa, która to przesłanka była podstawą wydania zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się w tej kwestii. Natomiast sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art.145§ 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, albowiem nie zawierają uzasadnionych podstaw. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.