VII SA/Wa 922/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. VII SA/Wa 922/11 UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją Nr [...], wydaną [...] maja 2008r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie grupowej z garażami na działkach [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Wnioski o stwierdzenie nieważności tej decyzji wnieśli J. i J. M., M. i A. K., zarzucając niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości ul. [...]. W swoim wniosku Wspólnota Mieszkaniowa podała, że należąca do niej działka [...] obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu na rzecz działek inwestora [...], [...], że doprowadzenie drogi do tych działek, a także przeprowadzenie mediów wymaga przeprowadzenia robót budowlanych na jej działce. Kwestionowała również odległości projektowanych budynków od granic działek, na których mają być budowane "zarzucała organowi naruszenie § 271 i 204 art. 5 w związku z § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002r. oraz § 4 pkt 17 miejscowego planu Zagospodarowania Przestrzennego z 29 września 2005r. Po rozpatrzeniu wniosków Wojewoda [...] decyzją wydaną [...] września 2010r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. stwierdził nieważność decyzji Starosty z [...] maja 2008r. Organ uznał, że Starosta [...] rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynków stanowiących zabudowę wielorodzinną na terenie który miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza dla zabudowy jednorodzinnej. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor Sp. z. o. o. T. K.. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] stycznia 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w jego ocenie, wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego nie mają przymiotu strony koniecznego dla skutecznego zainicjowania tego postępowania. W ocenie organu projektowana inwestycja nie obejmuje robót budowlanych na działce nr [...] należącej do Wspólnoty, zaś z charakteru inwestycji nie wynika, aby powodowała jakiekolwiek zagrożenia, uciążliwości czy też ograniczenia w zagospodarowywaniu działek wnioskujących. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości ul. [...] w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 157 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje: Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. nr 153, poz.1270 ze zm) , przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2010r., stwierdzającą nieważność decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę i umarzająca postępowanie organu I instancji – z uwagi na brak, w ocenie organu przymiotu strony wnioskujących o wszczęcie postępowania. Wobec treści rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało rozważenie kwestii interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej do zainicjowania i uczestniczenia w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...]maja 2008r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prywatnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czy sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Jednocześnie należy podkreślić, że w sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W konsekwencji w takim postępowaniu stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, jednakże krąg stron powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądowym podkreśla się zazwyczaj, że aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (wyrok WSA VII SA/Wa 1746/08 Lex nr 507 654). Wymaga dodania, że powinny to być przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego, w szczególności zaś powołanie się na przepisy z zakresu prawa cywilnego jak art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego nie będzie wystarczający (wyrok NSA II OSK 12/08 Lex nr 554 936). Wskazuje się również, że ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości danego podmiotu, muszą godzić w jego konkretne uprawnienia z tym związane ( wyrok NSA II OSK 592/07 Lex nr 486487) Treść przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", przez który zgodnie z tą normą prawną należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowywaniu tego terenu. Zatem, analizując tę normę prawną trzeba ustalić, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowywaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Podnieść należy, iż tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. W wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2006r. o sygn. akt II OSK 75/06 ( Lex nr 319183), podkreśla się, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, przykładowo przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny. Konieczne jest zatem stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które wytyczać będą pewną strefę wobec projektowanego obiektu. W cytowanym wyroku, wskazuje się, iż skoro nie można stwierdzić naruszenia prawa, gdyż obiekt jest zgodny z odpowiednimi normami materialno – technicznymi, to dany podmiot nie może się powoływać skutecznie na naruszenia jego interesu prawnego. Tak więc oceniając przymiot Wspólnoty Mieszkaniowej dla skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego należy wziąć pod uwagę powyższe kryteria, a także uwzględnić wszystkie zarzuty wniosku, z których Wspólnota wywodzi swój interes prawny. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie sądu, organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem dokonał analizy wniosku jedynie pod kątem odległości projektowanej inwestycji względem budynków należących do Wspólnoty i wyłącznie na tej podstawie uznał, że projektowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowywaniu nieruchomości Wspólnoty, w szczególności wynikającego z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. Organ pominął natomiast inne zarzuty wniosku Wspólnoty z 8 kwietnia 2010r. – naruszenia art. 204 ust.5 w zw. z art.206 w/w rozporządzenia oraz fakt , że nieruchomość Wspólnoty jest obciążona służebnością gruntową na rzecz działek inwestora. W sytuacji w której planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej pośrednio po innej działce na skutek służebności ustanowionej na tej działce organ winien fakt ten uwzględnić i rozważyć czy właściciel tej działki ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wynikający z przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Naruszenie przepisów art. 7 , art. 77 k.p.a. a, w konsekwencji brak odniesienia się do zarzutów wniosku z których Wspólnota wywodzi swój interes prawny uniemożliwia sądowi kontrolę wydanego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić w/w uwagi sądu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c , art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.