II SA/Kr 590/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. R. i A. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych skargę oddala. Decyzją z [...].03.2010 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nałożył na inwestorów K.R. i A.R. obowiązek wyłączenia z użytkowania pieca pokojowego ogrzewczego z paleniskiem zamkniętym z odłączeniem go od przewodu kominowego i zaślepieniem otworu do tego przewodu kominowego - w celu doprowadzenia wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] usytuowanym w budynku przy ul. [...] w K. robót budowlanych polegających na przebudowie w/w lokalu - do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał, że prowadzi wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. , wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. W dniu 13.04.2006 r. przeprowadził czynności kontrolne w tym lokalu, położonym w budynku wielorodzinnym o 8 kondygnacjach, w konstrukcji szkieletowej żelbetowej. W toku czynności stwierdzono wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przewodu kominowego w zakresie rozwiercenia jego przekroju wraz z osadzeniem wkładu z rury kwasoodpornej i podłączeniem pieca o palenisku zamkniętym. Ponadto stwierdzono wykonanie otworu wentylacyjnego w ścianie zewnętrznej o wymiarach około 20x20 cm, jednocześnie naruszając żelbetowy słup. W jednym z pomieszczeń przedmiotowego lokalu mieszkalnego zamontowano trzy bojlery elektryczne o pojemności około 200 litrów każdy. Inwestorami przedmiotowych robót budowlanych są K. i A.R. . Zgodnie z treścią pisma złożonego przez K.R. na dziennik podawczy PINB w dniu 29.11.2006 r. roboty budowlane zostały zakończone. Z tego względu organ I instancji odstąpił od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych określonego w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. W takiej sytuacji norma art. 51 ust. 7 powołanej ustawy przewiduje odpowiednie stosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2, który obliguje organ do wydania decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia wykonanych uprzednio robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. Badając możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 50 - 51 prawa budowlanego organ ustalił, że przedmiotowe roboty naruszają przepisy techniczno - budowlane, w szczególności § 132 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12.04.2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690), który dopuszcza instalowanie kominków wyłączenie w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez K.R. i A.R. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] stycznia 2011 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stronami postępowania według ustaleń organu I instancji są inwestorzy K.R. i A.R. oraz M.P. , W.P. i Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. WINB stwierdził, iż w aktach sprawy znak:[...] brak jest dokumentów potwierdzających interes prawny M.P. i W.P. w przedmiotowej sprawie, nie wynika to również z treści zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w sytuacji, gdy w budynku została utworzona wspólnota mieszkaniowa, co do zasady ona jest stroną postępowania i winna reprezentować interesy wszystkich swoich członków, co jednak nie stoi na przeszkodzie uznaniu przez organy administracji publicznej za stronę postępowania właściciela lub właścicieli lokalu mieszkalnego, o ile osoba taka wykaże iż posiada w sprawie indywidualny interes prawny. Powyższe winno być uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu. Za datę wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania przyjmuje się datę pierwszej czynności urzędowej organu I instancji. W niniejszej sprawie pierwszą czynnością urzędową było zawiadomienie stron wydane w dniu 1.03.2010 r. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. Oznacza to, że PINB w K. w dniu 1.03.2010 r. wszczął pod sygnaturą [...] postępowanie administracyjne w sprawie "robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. wykonywanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej". Wątpliwość organu odwoławczego wzbudził fakt wszczęcia przez organ I instancji postępowania pod sygnaturą: [...], w sytuacji, gdy ten sam organ, w tej samej sprawie, przy udziale tych samych stron prowadził postępowanie pod sygnaturą: [...] (następnie [...], tylko, że z wniosku M.P. i W.P. oraz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". Organ odwoławczy przypomniał, że w świetle art. 62 k.p.a. "w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony". Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien więc rozważyć połączenie postępowań znak: [...] i znak: [...] oraz dalsze prowadzenie sprawy w ramach jednego postępowania prowadzonego przez ten organ z urzędu. Nie stoi temu na przeszkodzie zmiana przepisów prawa, gdyż postępowanie znak: [...] nie zostało w sposób przewidziany w procedurze administracyjnej ostatecznie zakończone, natomiast organ zobowiązany jest to prowadzenia sprawy w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa (chyba, że przepisy przejściowe stanowią odmiennie, a taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie). Organ odwoławczy podkreślił również, że w postępowaniu I instancji nie poczyniono aktualnych ustaleń faktycznych, opierając się na wynikach kontroli przeprowadzonej w 2006 r. i na piśmie K.R. również z 2006 r. Nie weryfikując ustaleń faktycznych sprzed 4 lat organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co przekracza kompetencje organu odwoławczego wyrażone w art. 136 k.p.a. i uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że z treści § 132 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, iż w budynku przy ul. [...] ze względu na jego charakter (budynek wielorodzinny), wysokość oraz ilość kondygnacji nie wolno instalować ani pieców pokojowych, ani kominków. Przywołanie przez organ I instancji zarówno przepisu dotyczącego stosowania pieców jak i stosowania kominków, w sytuacji, gdy organ ten w sposób wyraźny wskazuje w uzasadnieniu, iż w świetle jego ustaleń urządzenie, którego dotyczy zaskarżona decyzja jest piecem pokojowym, nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego, a zarzut skarżących w tym zakresie należy uznać za niezasadny. W kwestii prowadzenia dwóch postępowań administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że fakt wydania przez organ I instancji postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych oraz niewydania w terminie jego ważności, tj. przed upływem 2 miesięcy od daty jego wydania decyzji w trybie art. 51 u.p.b., nie stoi na przeszkodzie do orzeczenia przez ten organ w późniejszym czasie o obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 u.p.b. Art. 51 ust. 7 u.p.b. stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.b. wobec robót budowlanych zakończonych. W tym zakresie organ odwoławczy przychylił się do linii orzeczniczej zaprezentowanej m.in. w wyrok NSA z dnia 11.12.2009 r. sygn. akt II OSK 1984/08. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.R. i A.R. zarzucając jej naruszenie art. 62 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dwa postępowania wszczęte w tej samej sprawie (jedno z urzędu, a drugie na wniosek strony) mogą zostać połączone do wspólnego rozpoznania, a także art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne należało umorzyć. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z zawiadomieniem z 30 października 2006 r. PINB Powiat Grodzki wszczął na wniosek M. i W.P. oraz na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w K. bez stosownych zezwoleń organu administracji architektoniczno - budowlanej". Postępowanie w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych jest więc prowadzone od 4 lat, a ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie, ale pod inną sygnaturą, jest niedopuszczalne. Skarżący podkreślili, że w ramach postępowania wszczętego z urzędu 1 marca 2010 r. organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził w najmniejszym stopniu odrębnego postępowania dowodowego, a posłużył się tylko materiałem dowodowym zebranym na potrzeby postępowania wszczętego w 2006 r. W ten sposób naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. Powyższe argumenty, podnoszone wcześniej w odwołaniu, zostały jedynie częściowo uwzględnione przez organ II instancji. Zdaniem skarżących art. 62 k.p.a. może uzasadniać połączenie kilku odrębnych spraw administracyjnych, w których występuje tzw. współuczestnictwo formalne. Nie ma natomiast zastosowania w sytuacji, gdy mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, gdzie występuje tzw. współuczestnictwo materialne. Skarżący podkreślili, że mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, bowiem pomiędzy dwoma omawianymi postępowaniami zachodzi tożsamość zarówno przedmiotu, jak i stron postępowania. W takiej sytuacji połączenie postępowania na podstawie art. 62 k.p.a. jest niezasadne, natomiast organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji. Co do pozostałych kwestii podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżący zgodzili się, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia, natomiast możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 prawa budowlanego będzie można ocenić dopiero po ustaleniu stanu faktycznego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Decyzja organu I instancji została oparta na dowodach zebranych w 2006 r., które przed wydaniem decyzji, mimo upływu 4 lat nie zostały w żaden sposób zweryfikowane. Naruszono w ten sposób obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozważenia dowodów, sformułowany w art. 7 i art. 77 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga ustalenia aktualnego stanu i zakresu wykonanych robót budowlanych, a także wyjaśnienia ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Dokonanie takich ustaleń wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, wykracza poza jego kompetencje w postępowaniu drugoinstancyjnym. Z tego względu należało uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Warto podkreślić, że również skarżący zgodzili się, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać je za bezzasadne. Prawdą jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w K. w 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie [...] w tej samej sprawie, w której w 2006 r. wszczął postępowanie na wniosek M. i W.P. oraz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" ([...]. Było to nieprawidłowe, bowiem w tej samej sprawie administracyjnej może toczyć się tylko jedno postępowanie administracyjne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadzenie dwóch postępowań w tej samej sprawie prowadziłoby do konieczności rozstrzygnięcia każdego z nich decyzją, a nie jest dopuszczalne funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch decyzji ostatecznych dotyczących tej samej sprawy administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Dodatkowo "postępowanie" przeprowadzone przez organ I instancji z urzędu sprowadziło się do skopiowania i potwierdzenia za zgodność niektórych kart akt administracyjnych [...] . Nie przeprowadzono żadnych nowych dowodów, powielając jedynie dokumenty z innego postępowania. Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy obydwa toczące się przed PINB postępowania są tożsame i wezwał organ I instancji do przesłania akt administracyjnych [...] (k. [...] akt administracyjnych II instancji). Ponieważ ustalono, że oba postępowania mają ten sam przedmiot oraz ten sam krąg stron postępowania organ odwoławczy uznał, że taka sytuacja nie może mieć miejsca i również z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując rozpoznanie sprawy w ramach jednego postępowania. W ocenie Sądu prawidłowe było uznanie, że należy rozważyć połączenie obu postępowań na podstawie art. 62 k.p.a. Pozwoli to na rozstrzygnięcie jednej sprawy poprzez wydanie jednej decyzji na podstawie wszystkich materiałów zgromadzonych dotychczas w toczących się postępowaniach. Sposób rozstrzygnięcia tej połączonej sprawy będzie zależał od ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania. Jak słusznie wskazał w tym względzie skarżący możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 prawa budowlanego będzie można ocenić dopiero dokonaniu tych ustaleń. Biorąc powyższe pod uwagę skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).