I OSK 2082/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 912/11 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 912/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wadowickiego z dnia (...) października 2010 r., znak (...) w sprawie ze skargi T. S. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z (...) października 2010 r., znak (...) na podstawie art. 73 ustawy z dmą 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 póz. 872 ze zmianami), art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 póz. 2603 ze zmianami) oraz art. 104 i 107 k.p.a. Starosta Wadowicki orzekł o odmowie przyznania T. S. odszkodowania za działki nr (...) co do których Wojewoda Małopolski wydał decyzję z (...) września 2007 r. potwierdzającą, że działki te zostały zajęte pod drogę publiczną i z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszły na własność powiatu wadowickiego. W uzasadnieniu tej decyzji organ l instancji powołał się na wniosek T. S. z 22 kwietnia 2010 r., dotyczący odszkodowania za działki nr (...). W piśmie tym wnioskodawca wskazał, że we wniosku o odszkodowanie z 21 grudnia 2005 r. błędnie wpisał numery działek: (...). Starosta Wadowicki ustalił, że operatem podziału geodezyjnego z 3 stycznia 1995 r. — działka nr (...)podzieliła się na działki nr (...) — działka nr (...)podzieliła się na działki nr (...) — działka nr (...)podzieliła się na działki nr (...) We wniosku z 19 grudnia 2005 r. do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające... T. S. wskazał te same działki co we wniosku o odszkodowanie z 21 grudnia 2005 r. tj. działki nr 654/4, 658/4 i 607/4. Pismo z 22 kwietnia 2010 r. zostało potraktowane jako odrębne podanie o odszkodowanie za działki nr (...) . Podanie to zostało złożone po terminie określonym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających i dlatego nie mogło być uwzględnione. Od decyzji tej odwołał się T. S. podnosząc, że pismo z 22 kwietnia 2010 r. nie było nowym wnioskiem, ale dotyczyło korekty wniosku z 19 grudnia 2005 r., gdzie pomyłkowo wymienił niewłaściwe numery działek, gdyż nie został poinformowany o zmianie numerów działek. Jego zdaniem skoro z decyzji Wojewody wynika, że działki 654/3 i 658/3 zostały przejęte z mocy prawa przez Powiat Wadowicki, to należy mu się za nie odszkodowanie. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia (...) marca 2011 r., znak (...) orzekła o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Wadowickiego na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że wniosek o odszkodowanie T. S. z 21 grudnia 2005 r. dotyczył działek nr (...) . Tymczasem zgromadzone w sprawie dokumenty, a w szczególności sporządzony 9 grudnia 1994 r. protokół graniczny, operat podziału geodezyjnego z 3 stycznia 1995 r. oraz obrazująca ten podział mapa uzupełniająca wskazują, że jeszcze w 1994 r. działka nr (...)podzieliła się na działki (...) (przeznaczoną pod drogę) i (...) (pozostającą przy dotychczasowym właścicielu), a działka nr (...)podzieliła się na działki (...) (przeznaczoną pod drogę) i (...) (pozostającą przy dotychczasowym właścicielu). Z treści protokołu granicznego wynika, że T. S. już wówczas posiadał wiedzę w przedmiocie zmian w oznaczeniach geodezyjnych nieruchomości stanowiących jego własność, bowiem w dokumencie tym widnieje jego podpis poświadczający, że granice jego nieruchomości zostały ustalone w jego obecności i według jego wskazań. Stoi to w sprzeczności z argumentem odwołania, iż skarżący nie wiedział o zmianie numerów działek. Zdaniem Wojewody występując w dniu 22 kwietnia 2010 r. o wypłatę odszkodowania za działki nr (...) T. S. dokonał nie tyle sprostowania, co rozszerzenia - zmiany wniosku z 21 grudnia 2005 r. Przytoczono orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że organ administracji nie może wyręczać strony postępowania w formułowaniu żądań. Gdyby pierwotny wniosek skarżącego sformułowany był niezrozumiale lub nie wskazywał numerów działek objętych żądaniem odszkodowania, to wówczas organ administracji miałby obowiązek wezwać go o sprecyzowanie tej kwestii. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca, a skarżący precyzyjnie określił działki, za które domaga się odszkodowania. Słusznie więc organ l instancji uznał, że odnośnie działek nr (...) i (...) wniosek został złożony dopiero 23 kwietnia 2010 r., bowiem żadna z wymienionych w nim działek nie powstała z działek wymienionych w pierwotnym wniosku tj. (...) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. S. ponownie wskazał, że pismo z 22 kwietnia 2010 r. nie stanowiło nowego wniosku o odszkodowanie, lecz było jedynie korektą wniosku złożonego w ustawowym terminie. Podniósł, że pracownik, który przyjmował jego podanie nie sprawdził, czy wpisano prawidłowe numery działek, a zgodnie z wyrokiem NSA sygn. l OSK 1410/09 w sytuacji niewskazania we wniosku o odszkodowanie za jakie działki odszkodowanie to ma być wypłacone należy wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że skarżący wiedział jakie są aktualne numery działek, co wynika z operatu podziału geodezyjnego, mapy uzupełniającej i protokołu granicznego z 1994 r. Prawidłowe numery wskazał dopiero we wniosku z 22 kwietnia 2010 r., a więc już po wygaśnięciu roszczenia z art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie wniosek o odszkodowanie został złożony w ustawowym terminie tj. przed 31 grudnia 2005 r. Wprawdzie wymieniono w nim numery działek, które nie są zajęte pod drogę publiczną, niemniej z treści wniosku jednoznacznie wynika, że intencją T. S. było uzyskanie odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną. Fakt, że pomyłka ta została sprostowana już po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających... nie uzasadnia odmowy przyznania odszkodowania. Pismo z dnia 22 kwietnia 2010 r. nie stanowi bowiem nowego wniosku, złożonego po wygaśnięciu roszczenia o odszkodowanie, lecz jedynie sprostowanie wniosku złożonego skutecznie przed upływem terminu. Biorąc pod uwagę, że działki nr 654/3 i nr 658/3 zostały objęte decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 24 września 2007 r. stwierdzającą ich przejście z mocy prawa na własność powiatu wadowickiego, a wniosek byłego właściciela tych nieruchomości o odszkodowanie został złożony w ustawowym terminie, nie ma przeszkód by ustalić i wypłacić Tadeuszowi Sordylowi odszkodowanie za działki, których własności został pozbawiony. Wydając decyzję odmienną organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego tj. art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, a naruszenie to miało wpływ na wynika sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski zarzucając mu naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że organy administracji naruszyły przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne ustalenie, że wniosek o odszkodowanie za działki: nr (...) położone w P. przejęte pod drogę powiatową i od dnia 1 stycznia 1999 r. pozostające własnością Powiatu Wadowickiego nie został złożony w ustawowym terminie tj. przed dniem 31 grudnia 2005 r., na skutek czego odmówiono Panu T. S. przyznania odszkodowania. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący we wniosku złożonym w dniu 21 grudnia 2005 r. wyraźnie wskazał numery działek, za które domagał się odszkodowania. W ocenie organów administracji treść jego żądania wyznaczyła przedmiot postępowania. Tym bardziej, że to wnioskodawca wskazał konkretne działki, podczas gdy z przepisu art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy nie wynika, jakie elementy powinien zawierać wniosek o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. Żądanie wszczęcie postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji Zatem prawidłowo organy administracji uznały, że wniosek skarżącego złożony w dniu 22 kwietnia 2010 r. o odszkodowanie za działki jest wnioskiem nowym. Wniosek ten nie mógł być skuteczny, bo roszczenie o odszkodowanie za przejęte nieruchomości wygasło, w związku z tym, że został on złożony po terminie określonym ustawowo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organy administracji naruszyły przepis art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zarzut ten nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja orzekająca w zakresie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazany przepis stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast w ust. 4 art. 73 uregulowano, iż odszkodowanie w tym zakresie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z przepisu tego bezspornie wynika, iż wniosek o ustalenie odszkodowania musiał być złożony przez właściciela nieruchomości najdalej w dniu 31 grudnia 2005 r., a po tej dacie roszczenie z tego tytułu wygasało. W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działki stanowiące jego nieruchomość, a przejęte z mocy prawa na własność powiatu wadowickiego w ustawowym terminie tj. przed 31 grudnia 2005 r., jednak wymienił w nim numery działek, które nie zostały zajęte pod drogę publiczną. W dniu 22 kwietnia 2010 r. wystąpił o wypłatę odszkodowania wymieniając we wniosku właściwe numery działek oraz twierdząc, iż pismo to jest jedynie korektą wniosku złożonego w ustawowym terminie. Rozpatrując pismo organy znały, iż uzupełnienie to było w istocie nowym wnioskiem, złożonym po upływie terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Twierdzenie to jest nieusprawiedliwione, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Kwalifikowanie pisma skarżącego z 22 kwietnia 2010 r. jako nowego wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy, bez dokładnego zbadania rzeczywistych intencji skarżącego zawartych tym piśmie, narusza przepisy K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Z zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 kpa wynika bowiem, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. Należy także wskazać, iż art. 73 przywołanej ustawy nie precyzuje z jakich elementów powinien składać się wniosek o ustalenie odszkodowania, a w szczególności nie nakazuje wnioskującemu wskazania konkretnych numerów działek zajętych pod drogę publiczną. Istotnie w sytuacji nie wskazania przez ubiegającego się o odszkodowanie za jakie konkretnie nieruchomości żąda on odszkodowania, organ zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku. W niniejszej sprawie organ miał więc obowiązek wyjaśnić intencje skarżącego, czy pismo z dnia 22 kwietnia 2010 r. należy uznać za nowy wniosek w sprawie złożony po upływie ustawowego terminu, czy jako uzupełnienie wniosku z dnia 7 grudnia 2005 r. Jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, organ nie miał więc żadnych podstaw, aby na tym etapie postępowania bez zebrania całości materiału dowodowego, w tym wyjaśnienia intencji skarżącego, uznać jego pismo z dnia 22 kwietnia 2010 za nowy wniosek. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy wynikający z akt sprawy dostrzegając naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.