II SA/Łd 626/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody [....] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 134 i art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. S. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy Miasto Ł. prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz J. S. oraz prawa własności budynku na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 65, oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...], o powierzchni 554 m2, obręb [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku na przedmiotowej nieruchomości. Następnie postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji podjął z urzędu niniejsze postępowanie, wskazując w jego uzasadnieniu na ustanie podstawy uzasadniającej jego zawieszenie. Na powyższe postanowienie wniósł zażalenie J. S. W zażaleniu tym zarzucił naruszenie art. 97 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, pomimo wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2011r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Wojewoda [...] wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Wśród postanowień, na które przysługuje wskazany środek prawny, ustawa nie wymienia obecnie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Jak wynika bowiem z treści art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wskazany przepis, w przytoczonym brzmieniu obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2011r. nr 6, poz. 18). Wprawdzie w momencie wydania spornego postanowienia przez Starostę [...] przepis art. 101 § 3 K.p.a. przewidywał, iż stronie służyło zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, lecz organ drugiej instancji orzekał już na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania przez niego rozstrzygnięcia. Zobligowany był zatem uwzględnić zmiany stanu prawnego, jakie miały miejsce już po wydaniu aktu przez organ pierwszej instancji. Wojewoda podkreślił, że obowiązujący w dniu orzekania przez organ odwoławczy przepis art. 101 § 3 K.p.a., nie przewiduje prawa zaskarżania postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania, a zatem należało na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na takie postanowienie. Dodatkowo Wojewoda [...] zaznaczył, iż art. 142 K.p.a. przyznaje stronom postępowania prawo zażalenia niesamoistnego. Wyraża się ono w tym, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Na taką drogę kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania wskazano również w uzasadnieniu projektu ustawy, którą znowelizowano przepis art. 101 § 3 K.p.a. W projekcie wyjaśniono, iż "ocena przeprowadzonego postępowania po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję)", a zatem "brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania" (Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - druk nr 2987). W skardze na powyższe postanowienie J. S. wniósł o jego uchylenie i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 101 § 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy Miasto Ł. prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz J. S. oraz prawa własności budynku na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 65, z uwagi na nowelizację wspomnianego przepisu, która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011r., w sytuacji, gdy art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu po wspomnianej nowelizacji K.p.a. nie wyłącza możliwości wnoszenia zażalenia na postanowienia w przedmiocie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania; - art. 6 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na wskazane postanowienie Starosty [...] na uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy art. 6 K.p.a. wyraźnie obliguje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa, do których uzasadnienie projektów ustaw się nie zalicza. Zdaniem skarżącego zarówno stanowisko Wojewody [...], zaprezentowane w skarżonym postanowieniu, jak i dokonana przezeń interpretacja art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu po nowelizacji, jest błędna. Wspomniana nowelizacja w żaden sposób nie wyłączyła możliwości wnoszenia zażalenia na postanowienia o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania, bowiem przepis art. 101 § 3 K.p.a. został zmieniony tylko w zakresie możliwości zażalenia postanowień odmawiających podjęcia zawieszonego postępowania. Ogólna formuła, dająca możliwość zaskarżenia w drodze zażalenia wszystkich postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania, pozostała zaś bez zmian. Ponadto, z przepisu art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. nie wynika, by ustawodawca ograniczał prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Skoro zatem w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń, co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom przysługuje zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Z powyższych względów za pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych należy uznać twierdzenia Wojewody [...], zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, iż obowiązujący w dniu orzekania przez Wojewodę [...] przepis art. 101 § 3 K.p.a. nie przewiduje prawa zaskarżania postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania. Ponadto skarżący wskazał, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przytoczonym przepisem koresponduje art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda [...] oparł uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia na uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nowelizującej, m.in. Kodeks postępowania administracyjnego, argumentując, że ocena przeprowadzonego postępowania po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i w związku z tym brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Uzasadnienia projektów ustaw nie znajdują się w katalogu źródeł obowiązującego prawa wymienionego w art. 87 ust. 1 Konstytucji. Jeśli więc intencją ustawodawcy było wyeliminowanie możliwości zażalenia postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania, to winien temu dać wyraz w odpowiedniej stylizacji nowelizowanego przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym, a Wojewodą [...] w rozpatrywanej sprawie jest dopuszczalność zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania w związku z nowelizacją K.p.a., dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r. nr 6, poz. 18 ze zm.). Zgodnie z art. 1 pkt 17 lit. a i b w związku z art. 4 tej ustawy od dnia 11 kwietnia 2011r. art. 101 § 1 i 3 K.p.a. otrzymały brzmienie: "O postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie." Przed datą wejścia w życie wskazanej nowelizacji, w dacie wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] przepis art. 101 § 1 K.p.a. stanowił, iż o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Przepis art. 101 § 3 K.p.a. miał natomiast następujące brzmienie: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Zdaniem Wojewody [...] art. 101 § 3 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r., nie przewiduje prawa zaskarżania postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania, konsekwencją czego było wydanie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia skarżącego. Stanowiska tego nie można jednak uznać za trafne. Sąd, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, podziela stanowisko zaprezentowane przez Barbarę Adamiak i Janusza Borkowskiego w opracowaniu "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" (Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 386 – 387), iż z użytego w treści art. 101 § 1 K.p.a. sformułowania "postanowienie w sprawie zawieszenia" wynika, że forma postanowienia wymagana jest w całym zakresie "spraw zawieszenia postępowania", czyli zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Artykuł 101 § 3 K.p.a. określa zakres prawa zażalenia na postanowienia. Zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 przez dodanie "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia. Zdaniem sądu aktualność zachowała także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000r., sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000, nr 4, poz. 137), w której przyjęto, że na postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały, na gruncie użytego w art. 101 § 3 K.p.a. sformułowania "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", zwrócono uwagę, że z przepisu tego nie wynika w żaden sposób, by ustawodawca ograniczał tu prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to we wskazanym przepisie. Skoro zatem w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom służy zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Wynika to także z art. 141 § 1 K.p.a. Zawieszenie postępowania z przyczyn, o których mowa w art. 97 § 1 k.p.a., jest obligatoryjne (organ zawiesza postępowanie), przy czym kwestia zasadności zawieszenia postępowania (wystąpienie przyczyn zawieszenia) mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu instancyjnym przez organ wyższego stopnia oraz w postępowaniu sądowym przez sąd administracyjny. Podjęcie postępowania w tych wypadkach jest dopuszczalne, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że strona przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty powinna mieć możliwość kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jeżeli nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W uchwale tej zwrócono również uwagę na to, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "wykładnia prawa, jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela" (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 1991 r., OTK 1991, poz. 19). Nie podlega też kwestii, że prawo do poddania kontroli instancyjnej zasadności każdego rodzaju postanowień w sprawie zawieszenia postępowania wydatnie zwiększa zakres uprawnień procesowych. Biorąc pod uwagę powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 oraz art. 205 § 2 i 3 wskazanej ustawy w związku z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia (niepodlegającego wykonaniu i nie nadającego się do wykonania) nie stwierdzono podstaw do orzekania w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań. A.D.