II OZ 1251/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1110/11 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek J. R. o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku handlowo-usługowym oraz przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...] obręb [...] w S. przy ul. [...], jednocześnie nakładającego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na ww. decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. R., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący stwierdził, że wykonanie zaskarżonej decyzji, a tym samym wydanie nowej decyzji przez organ pierwszej instancji w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji, spowoduje szkody dla inwestora w postaci nakładów finansowych na inwestycję. W opinii skarżącego istnieją także uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości samej zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżona decyzja nie posiada atrybutu wykonalności, tj. nie nadaje się do wykonania i nie podlega wykonaniu, a przez to nie może wywołać bezpośrednich następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.". W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji kasacyjnej mocą której uchylone zostało rozstrzygniecie organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja taka, podjęta na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 zez m.) – zwanej dalej "K.p.a.", ma wyłącznie charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Wydana przez organ II instancji decyzja kasacyjna nie wywołuje zatem dla stron postępowania skutków prawnych związanych z treścią skonkretyzowanej w drodze decyzji normy prawnej. Z decyzji takiej nie wynikają dla stron postępowania konkretne uprawnienia lub obowiązki. Nie można zatem mówić o wykonalności decyzji kasacyjnej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania – węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji podnoszona przez stronę skarżącą argumentacja o trudnościach finansowych związanych z realizacją inwestycji nie stanowi uzasadnienia przesłanki wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wynikłych z wykonania decyzji. Realizacja inwestycji budowlanej z reguły pociąga za sobą koszty finansowe, są to więc normalne następstwa budowy obiektu budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. R. wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie o zmianę i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał na kwestię wadliwości zaskarżonej decyzji i prawidłowości czynności podjętych przez organ II instancji. Stwierdzono, że nakazane przez organ II instancji czynności mogą zmusić inwestora do wykonania obowiązku dokonania zmian i przeróbek zarówno projektowych jak i w istniejącej masie budowlanej, w związku z czym dotychczas zrealizowana inwestycja na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nigdy nie zostanie zakończona i oddana w użytkowanie. Strona skarżąca podniosła również, że pomimo, iż zaskarżona decyzja nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, to jednak uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego oraz zalecenia w niej zawarte już same w siebie nakładają obowiązek na organ nadzoru a w konsekwencji na inwestora. W odpowiedzi na zażalenie Miasto S. wniosło o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przedmiotem ochrony tymczasowej, jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia odmowne i kasacyjne. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., mocą której uchylone zostało rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mając powyższe rozważania na uwadze należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że tego rodzaju decyzja mająca charakter czysto procesowy, nie nadaje się do wykonania w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a - nie podlega zatem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu należy wskazać, że chociaż zaskarżona decyzja wywołuje określone skutki procesowe w postaci konieczności podjęcia przez organ administracyjny I instancji ponownego postępowania w sprawie, to jednak nie można przyjąć, aby brak wstrzymania zaskarżonej decyzji naraził bezpośrednio skarżącego na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W powyższej sytuacji należy stwierdzić, iż zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Należy nadto wskazać, iż argumentacja zawarta w zażaleniu dotyczy w znacznej mierze przedmiotu wniesionej skargi i nie może być rozpatrywana w sprawie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju okoliczności będą podlegały ocenie na etapie rozpoznawania skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.