II OZ 1036/11

Dnia 27 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SO/Wr 6/11, o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku restauracyjno-hotelowego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SO/Wr 6/11, odmówił wstrzymania zaskarżonej przez J. P. decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku restauracyjno-hotelowego. J. P. we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniósł, że utrzymana w mocy decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów. Jego zdaniem okolicznością uzasadniającą wniosek jest przede wszystkim ryzyko wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków nie tylko w jego majątku ale i majątku spółki prowadzącej roboty budowlane. Ponadto spadek wartości sąsiednich nieruchomości, m. in. skarżącego z obiektywnych powodów nie może zostać wykazany dowodami, które pojawią się dopiero w chwili zrealizowania inwestycji podjętej wbrew ustaleniom miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nakazujących odprowadzanie ścieków sanitarnych do sieci kanalizacyjnej. Dopuszczony do realizacji bezodpływowy zbiornik ścieków, tzw. szambo, skutecznie przyczyni się do pogorszenia komfortu życia w okolicy, w której zamieszkuje skarżący. Stanie się tak na skutek immisji sąsiedzkich polegających na rozprzestrzenianiu wydzielanego z szamba fetoru na sąsiednie domostwa i ich mieszkańców, których prawo do nienaruszonego posiadania nieruchomości doznaje głębokiego uszczerbku. Nie bez istotnego wpływu tak na wartość nieruchomości skarżącego, jak i na poziom życia jej mieszkańców, pozostanie ruch pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej znacznie przekraczającej normy ustalone dla okolicznych dróg, wprowadzony na nie na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego w utrzymanej w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę dla potrzeb opróżniania zaprojektowanego niezgodnie z przepisami szamba. W skutek realizacji inwestycji majątek skarżącego zostanie zmniejszony o wartość, którą trudno jest na obecną chwilę oszacować, a która odpowiadać będzie w przybliżeniu wpływowi zaplanowanej inwestycji na jego nieruchomość. W ocenie Sądu powołując się na powyższe okoliczności, wnioskodawca nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować skutki o jakich stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Powoływanie się przez skarżącego na kwestie związane z legalnością podjętej decyzji nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że wykazane zostały przesłanki z art. art. 61 § 3 p.p.s.a., są to bowiem kwestie merytoryczne, które będą podlegały ocenie przez Sąd przy badaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wnioskodawca nie wykazał, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wiązać się będzie z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu I instancji przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W przypadku realizacji obiektu budowlanego nie chodzi o ocenę, czy zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne wywołuje dopuszczalne czy niedopuszczalne skutki dla otoczenia, ale o ocenę, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem obiektu, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi roboty budowlane nie powinny być prowadzone. W orzecznictwie przyjęte zostało stanowisko, które również popiera Sąd w niniejszej sprawie, że konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Jednakże to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Skarżący w zażaleniu na powyższe postanowienie wniósł o jego zmianę i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę nie spowoduje nieodwracalnych w swej skutkach szkody, tak w majątku skarżącego jak i jego dobrach osobistych, gdy okoliczności sprawy prowadzą do przeciwnych wniosków. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody" o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. a "spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków" nie stanowią synonimów. Oba te pojęcia powinny być wzięte pod uwagę rozłącznie, niezależnie jedno od drugiego. Tymczasem Sąd I instancji pojęcia te potraktował jako tożsame. "Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody" to stan związany z pewnym zagrożeniem, najczęściej odnoszący się do etapu przed realizacją inwestycji oraz w okresie jej trwania, natomiast po jej zakończeniu, możliwe jest "spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków". Gdyby ustawodawca chciał użyć tych pojęć jako synonimów nie posłużyłby się spójnikiem "lub". Stosując przedstawioną technikę legislacyjną, należy przyjąć, że norma z artykułu 61 § 3 p.p.s.a. w całości obejmuje stan sprawy zarówno przed realizacją inwestycji w czasie jej trwania oraz po jej zakończeniu, nakazując organom orzeczniczym rozpatrzyć skutki wstrzymania wykonania decyzji w toku - w tym wypadku - całego procesu inwestycyjnego. Czynione jest to na wniosek, który z chwilą złożenia, nakłada na Sąd powinność rozpatrzenia całokształtu okoliczności w ich czasowo-przestrzennym aspekcie. Sam fakt, że wnioskodawca z oczywistych powodów na chwilę obecną nie może posłużyć się szczegółowymi wyliczeniami co do wysokości poniesionej przez niego szkody nie może przesądzać o przyjęciu, że szkoda ta nie zostanie wnioskodawcy wyrządzona lub też nie powstaną dla niego trudne do odwrócenia skutki. W oczywisty sposób, wartość prowadzonej w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego za miliony złotych inwestycji z naruszeniem obowiązujących przepisów, przede wszystkim w zakresie odprowadzania nieczystości nie pozostanie bez wpływu na komfort życia jej mieszkańców. Unoszący się permanentnie fetor, wypompowywanych co drugi dzień do 26-cio tonowych pojazdów asenizacyjnych ścieków, skutecznie zapewne zniechęci potencjalnych nabywców granicznych nieruchomości bądź w najlepszym przypadku, znacząco wpłynie na spadek ich cen. Składając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, wnioskodawca kierował się zarówno interesem swoim jak i inwestora nie zdając sobie sprawy z faktu, że ten poczynił tak daleko idące i nieodpowiedzialne kroki w celu realizacji inwestycji. Był przekonany, że inwestycja prowadzona jest wyłącznie ze środków własnych inwestora, zakładał że jego działania mają charakter racjonalny i odpowiedzialny. Liczył na to, że wstrzymanie wykonania decyzji pozwoli stronom "na spokojnie", bez zbędnych emocji, skoncentrować się na meritum sprawy. Pomimo, że niekorzystny wynik sprawy może negatywnie wpłynąć na sytuację ekonomiczną inwestora, to jednak nie może być tak, że dla ratowania interesów jednych podmiotów poświęca się inne, słabsze ekonomicznie, co w krótszej perspektywie może przynieść pewne korzyści w dalszej jednak, zdegraduje tak ekonomię kraju jak i całe społeczeństwo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Wskazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. W przedmiotowej sprawie analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że strona nie uprawdopodobniła w nim przesłanek określonych w art.61 § 3 P.p.s.a. Zaznaczyć trzeba, że argumentacja zawarta we wniosku dotycząca zarzutów skierowanych do zaskarżonej decyzji nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ ich rozpoznanie w niniejszym postępowaniu prowadziłoby w istocie do badania zasadności skargi, co przy rozstrzyganiu o wstrzymaniu wykonania jest niedopuszczalne. Skarżący we wniosku i zażaleniu wskazał skutki jakie wystąpią zasadniczo na etapie użytkowania obiektu, co nie mogło być uwzględnione przy badaniu sprawy w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (czy też decyzji zmieniającej to pozwolenie) prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem to inwestor decydując się na realizację inwestycji objętej skargą do sądu administracyjnego ponosi ryzyko ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Sąd I instancji prawidłowo podniósł tę okoliczność w zaskarżonym postanowieniu. Należy ponadto wskazać, że w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca przewidział dodatkowy wymóg ograniczający możliwość wstrzymania wykonalności decyzji. Mianowicie przepis art. 35 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stanowi, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Z takim żądaniem wystąpił inwestor w odpowiedzi na wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Odnosząc się do zażalenia należy zauważyć, że okoliczności przytoczone przez inwestora w odpowiedzi na wniosek nie miały decydującego znaczenia, aczkolwiek nie mogły pozostać bez znaczenia przy rozstrzyganiu przedmiotowego zagadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na zaawansowany etap przedmiotowej inwestycji oraz wysokość zainwestowanych środków, stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora mogącą spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.