I OW 51/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta i Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. M. w sprawie o ustawienie znaku drogowego "przystanek na żądanie" na trasie dawnej drogi krajowej nr 3 postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy M. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. przekazał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek mieszkańców miejscowości G. o ustawienie znaku drogowego na trasie dawnej drogi krajowej nr 3. W ocenie Burmistrza, zarządcą drogi publicznej, na której ustawiony ma zostać znak drogowy, pozostaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad a tym samym jest organem właściwym dla wydanie decyzji w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie został wygaszony trwały zarząd gruntami w obrębie byłej drogi nr 3. Nadto droga krajowa nr 3 umieszczona jest w zarządzeniu nr 22 Ministra Infrastruktury w sprawie określenia wykazu dróg o znaczeniu obronnym. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który pismem z dnia 29 marca 2011 r. (data stempla pocztowego), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Gminą M. dotyczącego kategorii drogi publicznej na odcinku dawnej drogi krajowej nr 3 w km [...] do km [...], zaś z dniem 30 grudnia 2010r. od km [...] do [...] oraz od km [...] do km [...] oraz o obciążenie Miasta i Gminy M. kosztami postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Organ wskazał, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi a nie tytuł prawny do gruntu. Podkreślono, że zgodnie z art. 10 ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007r. nr 19 poz. 115 z zm.), odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis ten nie zawiera żadnych wyłączeń ani ograniczeń. Zgodnie z art. 19 ust 2 pkt. 4 powołanej ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast zgodnie z w/w normą prawną Burmistrz Miasta i Gminy M. z mocy prawa z dniem [...] października 2010 r. stał się zarządcą drogi gminnej na odcinku dawnej drogi krajowej nr 3 w km [...] do km [...], zaś z dniem 30 grudnia 2010 r. od km [...] do [...] oraz od km [...] do km [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, podkreślił, że zaliczenie dawnej drogi krajowej nr 3 do kategorii drogi gminnej następuje z mocy prawa bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności faktycznych, czy to prawnych, zarówno przez GDDKiA Oddział w S., jak i Gminę. Wskazano także, iż art. 10 ust 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter lex specialis wobec innych zapisów tej ustawy, w tym co do trybu zmiany kategorii drogi. Dlatego też – w ocenie wnioskującego – znaczenie obronne drogi gminnej (dawna droga krajowa nr 3) nie powoduje, iż przepisu tego się nie stosuje. Z faktu, iż przedmiotowy odcinek drogi gminnej może mieć znaczenie dla obronności kraju, można jedynie wywieść potrzebę przeprowadzenia postępowania mającego na celu zmianę kategorii drogi z gminnej na kategorię drogi wojewódzkiej bądź krajowej. W ocenie organu, z uwagi na fakt zmiany z mocy prawa kategorii drogi z drogi krajowej na drogę gminną na przedmiotowym odcinku, to Burmistrz Miasta i Gminy M. stał się zarządcą drogi gminnej. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy M. stanął na stanowisku, że to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w S. jest zarządcą drogi w R. Gmina nie zgodziła się przede wszystkim z poglądem, zgodnie z którym ona miałaby, z uwagi na treść art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, stawać się właścicielem drogi nr 3 ex lege. Podkreślono, że w obrębie drogi krajowej nr 3 do dnia dzisiejszego nie został wygaszony trwały Zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w S. W zasobie mienia gminnego Gminy M. droga taka nie figuruje, jak również nie jest umieszczona w wykazie dróg gminnych przebiegających przez Gminę M. W ocenie Burmistrza nie ma zatem podstaw aby przyjąć, iż Gmina M. stała się właścicielem, a przez to zarządcą spornej drogi. W ocenie organu droga nr 3 w żadnej mierze nie odpowiada definicji drogi gminnej, zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jako tej, która powinna być drogą o znaczeniu lokalnym, i stanowić uzupełniającą sieć dróg, służących miejscowym potrzebom. Ponadto Gmina nie zgodziła się z tym że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter lex specialis wobec innych zapisów tejże ustawy. Zasada określona w tym przepisie doznaje jednak – ocenie Gminy – wyłomu między innymi w sytuacji, gdy zastępowany odcinek jest uznawany za drogę o znaczeniu obronnym, tak jak w przypadku drogi nr 3. Wskazano, że droga ta umieszczona została w zarządzeniu Nr 22 Ministra Infrastruktury z dnia 24 kwietnia 2004 r. w sprawie określenia wykazu dróg o znaczeniu obronnym i widnieje tam do chwili obecnej. Zdaniem Gminy wybudowanie drogi S3 nie pozbawia automatycznie drogi nr 3 statusu drogi o znaczeniu obronnym, tak jak nie nadaje automatycznie takiego znaczenia drodze nowo wybudowanej. Aby do tego doszło konieczne byłoby usunięcie drogi nr 3 z wykazu i umieszczenie tamże drogi S3, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Gmina stoi na stanowisku, że dopiero przeprowadzenie postępowania zmierzającego do usunięcia drogi nr 3 z wykazu dróg o znaczeniu obronnym może pozbawić ją statusu drogi krajowej. Do czasu wyjaśnienia tej kwestii zarządcą drogi pozostaje GDDKiA w S., w związku z czym winna rozpatrzyć wniosek zgodnie z właściwością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa we wskazanym przepisie, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Burmistrzem Miasta i Gminy M. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie organu właściwego do rozpoznania wniosku mieszkańców miejscowości G o ustawienie znaku drogowego na trasie dawnej drogi krajowej nr 3. Wskazać należy, że art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż odcinek drogi, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Jak przy komunalizacji – skutek polegający na zaliczeniu drogi do kategorii gminnej i co za tym idzie przejęcie jej na własność gminy następuje z mocy prawa, z tą różnicą, iż ma to miejsce nie z dniem wejścia w życie ustawy, ale z oddaniem nowo wybudowanego odcinka drogi do użytkowania. Komunalizacja z lat 1990 i 1998 wymagała decyzji właściwego organu w tym przedmiocie, jednak była to decyzja deklaratoryjna i bez względu na datę jej wydania i stania się ostateczną, skutek w postaci przejęcia mienia następował wstecz, gdyż dokonał się on z mocy prawa z określonym dniem, a decyzja była tylko potwierdzeniem tego stanu, tak w tej, także w istocie komunalizacji, przejście następuje też z mocy prawa jednak nie z dniem określonym generalnie, wstecz, ale naprzód, gdyż z oddaniem drogi do użytkowania. Natomiast zgodnie z art. 19 ust 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie ze wskazaną normą Burmistrz Miasta i Gminy M. z mocy prawa z dniem [...] października 2010r. stał się zarządcą drogi gminnej na odcinku dawnej drogi krajowej nr 3 w km [...] do km [...], zaś z dniem 30 grudnia 2010r. od km [...] do [...] oraz od km [...] do km [...]. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zasadnie uznał, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu. W niniejszej zaś sprawie skutek w postaci zmiany kwalifikacji drogi nastąpił na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i wobec tego właściwym do załatwienia wniosku mieszkańców miejscowości G. o ustawienie znaku drogowego na trasie dawnej drogi krajowej nr 3, jest Burmistrz Miasta i Gminy M. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.