VII SA/Wa 40/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w R. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], którą odmówiono nakazania M. i J. Ł. obniżenia terenu nieruchomości położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w R. do poziomu sąsiadującej z nią działki nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzją z dnia [...] marca 2010 r. [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, utrzymał w mocy ww. decyzję PINB w R.. W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że wedle ustaleń poczynionych w sprawie, na długości granicy pomiędzy działką nr [...], położoną w R. przy ul [...], stanowiąca własność M. i J. Ł., a należącą do M. L. i S. L. oraz T. S. działką [...], położoną przy ul [...] w R., występuje różnica poziomu terenu rzędu ok. 4 cm do 50 cm. Pomimo różnicy występującej w poziomie terenu pomiędzy graniczącymi nieruchomościami w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2009 r. przez PINB w R. w ramach postępowania uzupełniającego zleconego przez [...] WINB nie stwierdzono zmiany naturalnego spływu wód opadowych, jaka byłaby dokonana w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Oznacza to, iż nie zachodzi w sprawie przypadek o którym mowa w § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zw. dalej rozporządzeniem. Ponadto organ nadzoru budowlanego powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1131/02, zgodnie z którym niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. W ocenie [...] WINB w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego, a mianowicie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji, która nakazywałaby obniżenie terenu działki nr [...] do poziomu terenu działki nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili S. L. i M. L., wskazując, że nie rozpoznano formalnie wniosku o wyłączenie pracowników PINB w R., pomimo, iż zeznawali jako świadkowie w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w R. pod sygn. akt [...], przeciwko S. L.. Ponadto decyzja nie zawiera podstaw prawnych rozstrzygnięcia, ponieważ organy obu instancji nie odniosły się do poglądu wyrażonego w decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2008 r., w której nakazano zbadać sprawę nadsypania ziemi pod kątem § 29 rozporządzenia. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] WINB. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie kontrolowania decyzja nie jest obarczona żadną wadą nieważnościową. W ocenie organu nadzorczego sprawę odprowadzania wód opadowych i stanu wody na działce reguluje art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, ze zm.). Skoro właściwy organ może decyzją nakazać wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, taka decyzja podlega wykonaniu niezwłocznie, gdy stanie się ostateczna. Ponadto ta decyzja jest decyzją nakazową (nakładającą obowiązek) nie ma więc potrzeby uzyskiwania odrębnej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie robót objętych tą decyzją, również dlatego, że do wykonania takiej decyzji należy przystąpić - co do zasady - niezwłocznie, gdy stanie się ostateczna. Zatem ingerencja służb nadzoru budowlanego wobec działań podejmowanych na podstawie ww. przepisu, a dotyczących regulacji stosunków wodnych, jest niedopuszczalna, albowiem, jak wskazano powyżej, sprawa regulacji stosunków wodnych nie leży w gestii służb nadzoru budowlanego, lecz we właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, które to kompetencje przewiduje w ww. art. 29 Prawa wodnego. Ponadto w ocenie GINB roboty budowlane polegające na podwyższeniu terenu nie można uznać za roboty wymagające pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Z tych względów GINB uznał, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja nie może być obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powołując się na orzecznictwo sądowe, GINB wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje mocne oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji. Ponadto przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. W ocenie GINB w przedmiotowej sprawie, także skutki wynikające z badanej decyzji nie są takie, które przemawiałyby za koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto badana decyzja została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Natomiast zarzuty zawarte we wniosku GINB uznał za wykraczające poza przedmiot zaskarżenia i jako takie nie mają wpływu na rozpatrzenie tej sprawy. Rozpatrywanie zaś kwestii własnościowych (w tym sporów sąsiedzkich) nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego, lecz sądów powszechnych. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. L. i M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 12 października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej GINB powtórzył w całości stanowisko zaprezentowane w poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, uznając, że decyzja w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków przez organ nadzoru budowlanego nie może być obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; a ponadto badana decyzja została także wydana przez właściwy organ; na właściwej podstawie prawnej; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do właściwych stron postępowania; była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwolnienie od kosztów postępowania. W ocenie skarżącego nie rozpoznano w trybie przewidzianym przez k.p.a. wniosku o wyłączenie pracowników PINB w R., tj. panów: K., C., M.; skarżona decyzja nie zawiera podstaw prawnych rozstrzygnięcia, ponieważ został ewidentnie naruszony przepis § 29 rozporządzenia, co wynika z decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...]; ponadto zawiera orzeczenia NSA, które nijak się mają do obrazy naruszenia cytowanego przepisu. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z tego względu postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko w takim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprawniony do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Dodać też trzeba, że organ w postępowaniu toczącym się w tym trybie nie może rozpatrywać zagadnień niezwiązanych z przedmiotem sprawy, a w szczególności nie może brać pod uwagę w tym postępowaniu zarzutów dotyczących przesłanek, które mogą być przedmiotem innego odrębnego postępowania w którym strona żąda wznowienia postępowania. Są to dwa odrębne tryby, a przesłanek uzasadniających ewentualne wznowienie postępowania nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania. Uwaga ta jest konieczna, gdyż skarżący zarówno w odwołaniu od decyzji I instancji jak i w skardze do Sądu podnosi jako podstawowy zarzut nierozpoznanie w postępowaniu zwykłym wniosku o wyłączenie pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.. Otóż taki zarzut można było wytaczać, lecz w innym postępowaniu, tj. o wznowienie postępowania, lecz nie może on być, z wymienionych wyżej względów, rozpoznawany w postępowaniu nieważnościowym, gdyż dotyczy przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie w art. 156 § 1 k.p.a., który ma zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Organy prowadzące postępowanie nie naruszyły zatem prawa, stwierdzając, że zarzuty te wykraczają poza przedmiot sprawy i nie mają wpływu na jej rozstrzygnięcie. Nie można też zarzucić skutecznie organom administracji naruszenia prawa przy dokonywaniu ocen związanych z prawem materialnym, będącym podstawą wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Decyzją tą rozstrzygnięto (po wcześniejszym uchyleniu decyzji w dniu [...] grudnia 2008 r. i skierowaniu do ponownego rozpoznania sprawy) wszystkie kwestie mogące mieć znaczenie w toczącym się przed organami nadzoru budowlanego związane z wykonaniem robót budowlanych i zagospodarowaniem działki, które - w ocenie skarżącego - jest przyczyną zalewania jego działki wodami opadowymi. Następnie organ II instancji w dniu [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organy nadzoru budowlanego w decyzjach tych ustaliły, że na długości granicy pomiędzy działką nr [...] a działką [...] występuje rzeczywiście różnica poziomu terenu od 4 cm do 50 cm, lecz różnica ta nie jest przyczyną gromadzenia się wód opadowych na działce skarżącego, a to, że istnieje naturalne pochylenie terenu działki skarżącego w kierunku działki, na której podniesiono poziom terenu, wobec czego wody z działki skarżącego nie spływają na działkę sąsiednią, lecz pozostają na działce skarżącego. Nadsypanie zaś ziemi na działce sąsiedniej działa tak, jakby wybudowano tam cokół ogrodzenia o podobnej wysokości, celem zatamowania spływających wód z działki sąsiedniej. Pomimo różnicy występującej w poziomie terenu pomiędzy graniczącymi nieruchomościami nie stwierdzono zmiany naturalnego spływu wód opadowych, jaka byłaby dokonana w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Szczegółowa analiza sposobu odprowadzania wody z wybudowanych w ramach pozwolenia na budowę budynków wykazała, że wody opadowe z tych budynków kierowane są przez rury spustowe i odwodnienie liniowe do kanalizacji deszczowej na ulicy. Ponadto wskazano, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor uzyskał [...] grudnia 1992 r. decyzję Nr [...] zezwalającą na wyłączenie terenu z produkcji rolnej, nakładającą obowiązek zdjęcia wierzchniej warstwy gleby do głębokości 30 cm (o objętości 100 m3) i przeznaczenia jej do użyźnienia pozostałej części działki. Oceniając tak ustalony stan faktyczny, organy nadzorcze prawidłowo uznały, że wydane w postępowaniu zwykłym decyzje odmawiające w tej sytuacji obniżenia terenu nieruchomości nie naruszają prawa, nie zachodzi więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprawnie zatem odniesiono się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 29 rozporządzenia, jak też zasadnie stwierdzono, że decyzje te nie są dotknięte żadną z innych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.