VII SA/Wa 1258/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] na podstawie art. 123 i art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej kpa) oraz art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) odmówił organizacji ekologicznej Stowarzyszenie [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia budowę dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w P. - Etap I". W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 31 § 1 pkt 2 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie zaś do treści przepisu art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, przepisu art. 31 § 1 kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Organ wyjaśnił, iż postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz art. 90 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Mając na uwadze ww. unormowania organ stwierdził, że w sytuacji gdy organ stopnia podstawowego nie przeprowadzał ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postępowanie dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Tym samym art. 31 § 1 kpa nie znajduje w nim zastosowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 31 § 1 i 2 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Organ drugiej instancji podał, iż stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), przepisu art. 31 kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Organ stwierdził, iż w takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r., organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Z regulaminu Stowarzyszenia [...] wynika, że celem jego działania jest między innymi ochrona środowiska naturalnego, a zatem jest ono organizacją ekologiczną w rozumieniu ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zdaniem organu, na gruncie obowiązującego stanu prawnego katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony bardzo precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw nie wymagających udziału społeczeństwa. Organ wskazał, iż z przepisów art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przeprowadza się jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca. Zdaniem organu, z uwagi na okoliczność, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wykluczona jest możliwość wzięcia w nim udziału przez organizacje ekologiczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. Skarżący zarzucił kwestionowanemu postanowieniu rażące naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 31 kpa oraz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez bezpodstawne uznanie, iż postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w P. - Etap I" nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa i bezpodstawną odmowę dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu, mimo zgłoszenia chęci uczestnictwa w nim zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącego, z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że samo zgłoszenie chęci uczestnictwa przez organizację ekologiczną skutkuje uzyskaniem przez taką organizację statusu uczestnika na prawach strony. Skarżący zauważył, iż nie budzi wątpliwości, że jest organizacją ekologiczną, nie budzi również wątpliwości, że skutecznie zgłosił chęć uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w P. - Etap I" z powołaniem się na swoje cele statutowe. W ocenie skarżącego, jedynym spornym elementem jest kwestia zakwalifikowania postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w P. - Etap I" prowadzonego przez Wojewodę [...] do sygn. [...] jako postępowania wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący zarzucił, że w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę był zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego w szczególności z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] dla przedsięwzięcia pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją Euro 2012 w P. - Etap I". Ponadto, zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przeprowadza się także, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem skarżącego, w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w P. - Etap I" w sposób oczywisty taka zmiana wystąpiła, gdyż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy zakresu szerszego, niż zakres inwestycji określony we właściwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie skarżącego, uznanie, że tego rodzaju postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, prowadzi do wniosku, iż organizacje ekologiczne nie mają możliwości uczestniczenia w postępowaniu, w którym jest dokonywana kontrola zgodności wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz dokumentacji projektowej z właściwą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji - tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - organ wydający pozwolenia na budowę mógłby wydać decyzję o treści sprzecznej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i wykraczającej poza jej zakres, bez jakiejkolwiek kontroli ze strony społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznych. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę treść art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 88 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w P. - Etap I", w szczególności zważywszy na konieczność dokonywana kontroli zgodności wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz dokumentacji projektowej z właściwą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący wskazał ponadto, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] dla przedsięwzięcia pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją Euro 2012 w P. - Etap I". Skarżący zarzucił, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę wiedział o toczeniu się ww. postępowania w sprawie nieważności, a mimo to wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] odmawiające dopuszczenia organizacji ekologicznej – Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w P. - Etap I". Podstawę kwestionowanego postanowienia stanowił art. 31 kpa w związku z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Zgodnie z art. 31 § 1 i 2 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Wskazać trzeba, iż stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), ww. przepisu art. 31 kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, należy stosować art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt cytowanej ustawy z dnia 3 października 2008 r., organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Z regulaminu Stowarzyszenia [...] wynika, że celem jego działania jest między innymi ochrona środowiska naturalnego, a zatem jest ono organizacją ekologiczną w rozumieniu ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Przepisy art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. stanowią, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przeprowadza się jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ prawidłowo stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w przedmiotowej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca. Z uwagi na okoliczność, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wykluczona jest możliwość wzięcia w nim udziału przez organizacje ekologiczne, w tym przez skarżące Stowarzyszenie. Argumentacja zawarta w skardze pozostaje bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności zauważyć należy, iż wbrew zarzutom skargi, z brzmienia art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie wynika, aby samo zgłoszenie chęci uczestnictwa przez organizację ekologiczną skutkowało uzyskaniem przez taką organizację statusu uczestnika na prawach strony. Musi zostać bowiem spełniony ponadto warunek dotyczący wymogu udziału społeczeństwa w danym postępowaniu, przewidziany w przepisach prawa administracyjnego materialnego. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony, organ prawidłowo odmówił dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.