I SA/Wa 1979/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt I S.A./Wa 621/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] i decyzję tego organu z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Z ustaleń Sądu wynika, że Prezydium Rady Narodowej W., po rozpoznaniu wniosku byłego właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], stanowiącej wcześniej własność M. P., orzeczeniem z [...] września 1966 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości z uwagi na przeznaczenie jej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, których nie da się pogodzić z jej dotychczasowym wykorzystaniem. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z [..] września 1966 r. Spadkobierca byłego właściciela – J. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń, zarzucając im rażące naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Minister Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowych orzeczeń. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten utrzymał w mocy tę decyzję – decyzja z [...] lutego 2007 r. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, jeżeli korzystanie z niego dawało się pogodzić z przeznaczeniem według planu zabudowania. W dacie wydania decyzji obowiązywał ogólny plan W. – etapowy i kierunkowy [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] stycznia 1961 r., który przewidywał przeznaczenie tej nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną. Takie przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielami korzystanie z niej. Po rozpoznaniu skargi J. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r., że podane w orzeczeniu z [...] września 1966 r. powody odmowy ustanowienia prawa własności czasowej bez powołania się na konkretne zapisy obowiązującego na dzień wydania orzeczenia planu zagospodarowania przestrzennego, obligowały organ nadzoru do wszechstronnego zbadania i oceny sprawy pod katem przesłanek wynikających z norm prawa materialnego, czego organ nadzoru nie uczynił. Organ nadzoru uznał, że w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązującym planem był ogólny plan W. z [...] stycznia 1961 r. W ocenie Sądu ustalenia organu nadzoru uznać należy za nieprawidłowe. Minister Budownictwa pominął okoliczność, że określenie przeznaczenia nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, w ówczesnym porządku prawnym następowało w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego ustalone na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) a później w oparciu o ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.). Nie można zatem było uznać za zgodną z prawem odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 1966 r., jeżeli organ nadzoru nie ustalił, czy ogólny plan W. – etapowy i kierunkowy [...] był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji, czy obejmował przedmiotową nieruchomości oraz czy jego zapisy pozwalały jednoznacznie określić przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. W szczególności, że w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego W. i [...] Zespołu Miejskiego ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, że plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Z analizy akt sprawy wynika, że żadnych ustaleń w kwestii opublikowania uchwały Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1961 r. zatwierdzającej ogólny plan W. organ nadzoru nie dokonał. Zdaniem Sądu ustalenie przez organ administracji, czy w dacie wydawania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru dla terenu obejmującego nieruchomość skarżących istniał plan prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego, miało decydujące znaczenie dla oceny, czy kwestionowane w niniejszej sprawie orzeczenia jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., czy też narusza ten przepis w stopniu rażącym. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1966 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1966 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji i wnikliwe rozważenie przez organ orzekający możliwości korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. Z ogólnego planu W. – etapowego i kierunkowego [...], zatwierdzonego uchwałą z [...] stycznia 1961 r. wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną. Plan ten jednak według ustaleń organu nadzoru nie został opublikowany, co oznacza, że nie był obowiązujący w dacie wydania kwestionowanych decyzji. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego po 1947 r. organ rozstrzygający winien był odnieść się do ogólnego planu zabudowania W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Uprawniony geodeta dokonał naniesienia na barwny wydruk, stanowiący fragment mapy tego planu obejmujący przedmiotową nieruchomość. Według tego planu nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę luźną lub grupową 3 kondygnacyjną, a nie pod użyteczność publiczną. Po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego należy stwierdzić, iż nie ma wystarczających podstaw do uznania, że były przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Minister wskazał też, że w dniu wydania badanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego z [...] września 1966 r. nie żyła strona, której odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Wniosek o prawo do gruntu złożyła J. H. Rozpatrując wniosek organ nie zajął się ustaleniem legitymacji wnioskodawczyni do złożenia tego wniosku, nie ustalił czy była ona pełnomocnikiem czy następcą prawnym M. P. i wydał w dniu [...] września 1966 r. skierowane do niej orzeczenie administracyjne. W sentencji tego orzeczenia odmówił "uprawnionemu M. P." ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Osoba fizyczna mogła być stroną postępowania, jeżeli miała zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli miała zdolność prawną. Zatem rozstrzygnięcie dotyczące zmarłego M. H. P. rażąco narusza również art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311), obecnie art. 8 Kodeksu cywilnego. Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1966 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1966 r. Uzasadniając tę decyzję Minister Infrastruktury podał, że podjęte w toku postępowania czynności nie pozwalają przychylić się do uprzedniego stanowiska jakoby planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych był ogólny plan zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Ustalono, że w dniu wydania kwestionowanych decyzji dekretowych obowiązywał ogólny plan W. etapowy i kierunkowy [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1961 r. nr [...]. Mimo, że nie udało się odnaleźć publikacji tego planu, jednak na podstawie innych dowodów i okoliczności należy uznać, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego W. ale również jako podstawa prawna wydawania decyzji lokalizacyjnych i dekretowych. Pomimo braku dokumentów pozwalających na wskazanie miejsca publikacji planu z [...] stycznia 1961 r. należy przyjąć na podstawie poczynionych ustaleń, że plan ten, uchwalony zgodnie z prawem, był planem obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji. Plan z 1961 r. został prawidłowo uchwalony, wywierał i nadal wywiera wpływ na stosunki własnościowe nieruchomości położonych w W. W ocenie organu sposób zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela odbiegał zasadniczo od funkcji przewidzianej dla niej w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. Dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela pozostawało w sprzeczności z jej przeznaczeniem w prawidłowo uchwalonym i obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Minister uznał, że należy przychylić się do stanowiska Dyrektora Generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...], rozszerzając zakres podstaw do odmowy przyznania prawa do gruntu. Zgodnie z art. 54 ust. 1 tej ustawy odmowa taka – niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. – mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem odmowa przyznania własności czasowej mogła nastąpic również wtedy, gdy grunt ten był niezbędny m.in. na cele użyteczności publicznej, a na obszarze miasta lub osiedla także dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Tym samym przeznaczenie tej nieruchomości pod budownictwo wielorodzinne uzasadniało odmowne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa do gruntu również w oparciu o przepisy tej ustawy. Jest bezsporne, że w chwili wydania orzeczenia z [...] września 1966 r. nie żyła strona, której odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego. Jednakże dopiero prowadzenie postępowania wobec osoby nieżyjącej oraz skierowanie do niej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. I S.A. 2462/99). Artykuł 7 dekretu wśród osób uprawnionych do złożenia wniosku wymienia m.in. następców prawnych dotychczasowego właściciela będących w posiadaniu gruntu. Wniosek dekretowy złożyła córka byłego właściciela J. H. i do niej organ skierował orzeczenie administracyjne. Tym samym nie można uznać, że rażąco naruszono przepis art. 8 Kodeksu cywilnego, poprzednio art. 6 ustawy 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego. W tej sprawie jest oczywiste, że orzeczenie administracyjne z [...] września 1966 r. rozstrzygało o sytuacji prawnej osoby zmarłej, jednak orzeczenie to zostało skierowane do wnioskodawczyni postępowania dekretowego, której legitymacja do udziału w postępowaniu była w pełni uzasadniona. Stanowisko to wynika z art. 922 k.c., w myśl którego prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jego następców prawnych. J. H. nabyła spadek z chwilą śmierci M. P. co postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku tylko potwierdziło. Postanowienie takie ma charakter deklaratoryjny, potwierdza istniejący stan prawny. Orzeczenie administracyjne zostało skierowane do właściwego, uprawnionego podmiotu. Wymienienie w kwestionowanym orzeczeniu osoby zmarłej uzasadnia fakt, iż w zaświadczeniu Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w W. z [...] listopada 1948 r. jako właściciel nieruchomości wpisany był M. P. i figurował on jako właściciel nieruchomości aż do 1 października 1966 r., mimo iż z treści postanowienia Sądu Rejonowego W. [..] z dnia [...] lipca 2002 r. sygn. akt I [...] wynika iż M. P. zmarł w dniu [...] lipca 1941 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2009 r. J. P. zarzucił jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 poprzez przyjęcie, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji; art. 6,7,77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że plan zagospodarowania przestrzennego, którego publikacji nie odnaleziono obowiązywała i w konsekwencji rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przeznaczenia nieruchomości określonego w nieobowiązującym planie zagospodarowania; art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez przyjęcie, że Prezydium Rady Narodowej i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej w sposób właściwy dokonały oceny obowiązującego planu zagospodarowania podczas, gdy organy te w ogóle nie ustaliły obowiązującego planu i nie wskazały go; przyjęcie, że organ I i II drugiej instancji w sposób właściwy ustaliły, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie da się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, podczas gdy organy nie przeprowadziły żadnego postępowania mającego na celu wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej wydana została decyzja negatywna, jakimi kierowały się przesłankami i jakie było przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania; przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu prowadzonego na podstawie dekretu znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 31 stycznia 1961 r. prawo budowlane i ustalenie na tej podstawie, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania; przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku o przyznanie własności czasowej prowadzonego na podstawie dekretu znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czym w konsekwencji organ uzasadnił odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący skorygował skargę i cofnął wniosek o uchylenie także decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1966 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1966 r. Dalsza część skargi przedstawia uzasadnienie przedstawionych w niej zarzutów. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako zasadna została uwzględniona. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzekając w decyzji z [...] września 2008 r. Minister Infrastruktury ustalił, stosownie do wskazań Sądu zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., że plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1961 r. nie został opublikowany, co oznacza, że nie był obowiązujący w dacie wydania kwestionowanych decyzji. Wobec tego w ocenie organu należało odnieść się do zapisów Ogólnego planu zabudowania W., zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie ma ustalenie, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dniu wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa do gruntu i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1966 r. Orzekając w decyzji z [...] września 2008 r. Minister Infrastruktury uznał, że był to plan z 1931 r. przeznaczający nieruchomość pod zabudowę luźną lub grupową 3 kondygnacyjną. Odmienne zdanie przedstawia organ w decyzji z dnia [...] października 2009 r. o uchyleniu własnej decyzji z [...] września 2008 r. i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych z [...] września 1966 r. i [...] września 1966 r. W zaskarżonej decyzji organ twierdzi, że "pomimo braku dokumentów pozwalających na wskazanie miejsca publikacji planu z dnia [...].01.1961 r. (...) należy przyjąć na podstawie w/w ustaleń, że plan ten, uchwalony zgodnie z prawem, był planem obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji". Takie stwierdzenie jest sprzeczne z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej aktu prawnego o zatwierdzeniu lub uchwaleniu danego planu. Tak więc nie fakt, że dany plan był stosowany i nadal wywiera skutki nadaje mu moc prawną lecz jego ogłoszenie. Tym samym ustalenie, czy w dacie wydawania kwestionowanych decyzji obowiązywał plan prawidłowo uchwalony i głoszony, obejmujący przedmiotową nieruchomość, miało decydujące znaczenie dla ustalenia, czy orzeczenia z 1966 r. są zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W skardze podniesiono też, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zarzut ten jest zasadny. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolności do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną, co należy ocenić według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika tymczasem, że decyzja z [...] września 1966 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie z [...] września 1966 r. orzekały o uprawnieniach M. P., który zmarł [...] lipca 1941 r. Słusznie więc Minister Infrastruktury w decyzji z [...] września 2008 r. zauważa, że w dniu orzekania w sprawie wniosku dekretowego nie żyła strona postępowania, tj. dotychczasowy właściciel nieruchomości [...]. W tej sytuacji należało ustalić jego następców prawnych i orzekać o ich uprawnieniach, a nie uprawnieniach M. P. Tym samym, jak słusznie podnosi Minister w decyzji z [...] września 2008 r., doszło do naruszenia art. 8 Kodeksu cywilnego. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, ar. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.