II OSK 2126/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 177/10 w sprawie ze skargi J. Z. i P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. Z. i P. Z. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 8 lipca 2010 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 177/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę P. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] grudnia 2009 r. w sprawie warunków zabudowy, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że organ pierwszej instancji – Prezydent Wrocławia, decyzją z [...] września 2009 r. odmówił skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie we Wrocławiu przy ul. [...] na działce nr [...] domu jednorodzinnego, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z [...] grudnia 2009 r. tę decyzję utrzymało w mocy. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie, że wprawdzie w obszarze analizowanym znajduje się dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) zabudowana działka, która może być uznana za sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (działka nr [...]), jednakże z uwagi na jej odległość od działki nr [...] oraz sposób usytuowania na niej budynku nie można ustalić linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Ustalenie linii zabudowy nie jest bowiem możliwe w żaden z czterech sposobów wynikających z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizowano też możliwość nawiązania do zabudowy na działce nr [...], jednakże taką możliwość odrzucono po pierwsze z uwagi na to, że działka ta nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka nr [...] (jest dostępna z ul. Wojska Polskiego), po drugie z tych samych powodów, co w odniesieniu do działki nr [...]. Zaznaczono przy tym, że zabudowa na obu tych działkach nie stanowi "urbanistycznej podwaliny" do wyznaczenia linii zabudowy na działce nr [...], przy czym za istotne uznano, że linia zabudowy jest jedną z charakterystycznych cech zabudowy, mającą na celu przeciwdziałanie chaotycznemu układowi zabudowy oraz nadmiernemu jej rozproszeniu. Zdaniem organów administracji ustalenie linii zabudowy dla działki nr [...] spowodowałoby chaos w zabudowie oraz nadmierne jej rozproszenie. Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd pierwszej instancji, po przytoczeniu ogólniejszych stwierdzeń dotyczących ustalania warunków zabudowy, stwierdził, że organy administracji "przedwcześnie" i z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznały, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów normatywnych w zakresie możliwości ustalenia linii zabudowy. Dalej Sąd ten zakwestionował odwołanie się do pojęcia "rozproszonej zabudowy", stwierdzając, że w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidziano takiego kryterium ustalania warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji uznał też, że wyznaczając na załączniku graficznym obszar analizowany, nie podano konkretnych wymiarów przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy, co uniemożliwiło kontrolę decyzji w tym zakresie W końcu Sąd pierwszej instancji, cytując orzeczenie innego sądu administracyjnego, stwierdził, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej oraz że niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe i że ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dalej cytując to orzeczenie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Jako podstawy skargi kasacyjnej przytoczono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucono: - naruszenie art. 133 § 1 zdanie pierwsze i art. 144 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na wydaniu wyroku bez dostatecznej analizy akt sprawy i w wyniku tego przyjęcie, że odmowa ustalenia warunków zabudowy została uzasadniona "nadmiernym rozproszeniem zabudowy", gdy tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy i uzasadnienia decyzji organów obu instancji jednoznacznie wskazują, że zabudowa obszaru analizowanego nie pozwala na stwierdzenie kontynuacji zabudowy, - naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na wadliwej konstrukcji uzasadnienia wyroku, w szczególności na niewskazaniu jednoznacznych motywów prawnych, które legły u podstaw uchylenia decyzji obu organów i w istocie niewyjaśnieniu dlaczego odmowa ustalenia warunków zabudowy, przy zgromadzonym materiale dowodowym, jest przedwczesna, czego konsekwencją był brak wskazania działań, które winny podjąć organy administracji, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przyjęciu, że organy administracji nie wyjaśniły sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, Z kolei w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzucono: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja stanowi kontynuację cech zabudowy w obszarze analizowanym, - niewłaściwe zastosowanie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przyjęcie, że w ustalonych okolicznościach faktycznych możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji. W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, gdyż mimo, iż jej zarzuty, w szczególności dotyczące naruszenia art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) są zasadne, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przede wszystkim należy zauważyć, że nie są kwestionowane okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organów administracji, wynikające z części graficznej analizy, a dotyczące tego jak jest usytuowana działka nr [...] w stosunku do działki nr [...], którą organy administracji uznały za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W świetle tych okoliczności faktycznych nie jest zrozumiałe dlaczego organy administracji uznały, że nie można ustalić linii zabudowy na działce nr [...]. Działka nr [...] oraz nr [...] nie leżą przy tej samej drodze publicznej – działka nr [...] znajduje się bezpośrednio przy ul. [...], zaś działka nr [...] ma dostęp do tej ulicy poprzez działkę nr [...], jak należy sądzić, drogę wewnętrzną. Jest więc oczywiste, że linia zabudowy na działce nr [...] nie może być ustalona jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...]. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest zarezerwowany dla działek leżących przy tej samej drodze. Nie oznacza to jednakże, że dla działek, które nie leżą przy tej samej drodze publicznej nie można w ogóle ustalić linii zabudowy. Przy wykładni przepisów dotyczących ustalenia linii zabudowy należy mieć na uwadze, że z woli ustawodawcy działka sąsiednia to nie działka leżąca przy tej samej drodze, lecz działka dostępna z tej samej drogi. Skoro tak, to już ustawodawca zakłada, że można ustalić warunki zabudowy również wtedy, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, działki pod inwestycję i ta, do której się nawiązuje (sąsiednia), są położone w istocie przy różnych drogach. Jeżeli ustawodawca zakłada, że dla tak położonych działek można ustalić warunki zabudowy, to znaczy, że można także dla nich ustalić linię zabudowy. Odbiciem tego jest treść § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), w którym stanowi się, że dopuszcza się inne niż w poprzedzających ustępach wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W ocenie Sądu ten przepis umożliwia ustalenie linii zabudowy dla działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale nie położonych przy tej samej drodze publicznej, a więc tak położonych, że żadne z kryteriów ustalenia linii zabudowy opisane w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego siłą rzeczy nie będzie mogło być zastosowane. Oznacza to, że należy przeanalizować na przykład to w jakich odległościach od drogi są sytuowane budynku na obszarze analizowanym. Przypomnieć bowiem należy, że linia zabudowy to nic innego, jak powtarzająca się na działkach budowlanych odległość zabudowy od drogi. W tych okolicznościach stwierdzenie Sądu pierwszej instancji o przedwczesności odmowy ustalenia warunków zabudowy okazało się trafne, przy czym należy je rozumieć jako brak analizy sposobu usytuowania zabudowy na działce sąsiedniej, w tym przede wszystkim odległości od drogi, w celu określenia linii zabudowy na działce, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z tego stwierdzenia wynika też zakres czynności, które organy administracji winne przedsięwziąć podczas ponownego rozpoznania sprawy. Przy czym zastrzec należy, że obowiązek ten stanie się nieaktualny w razie zmiany okoliczności, w szczególności w razie uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności organy administracji winny więc ustalić czy nadal nie obowiązuje dla terenu inwestycji plan miejscowy. Gdyby się okazało, że plan taki obowiązuje, to postępowanie w sprawie warunków zabudowy, jako bezprzedmiotowe, podlegałoby umorzeniu. To mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę, na mocy art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o zwrocie skarżącym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu poniesionych przez nich niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.