I SA/Wa 967/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w związku z powodzią oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania L. B. zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku powodzi z 2010 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. L. B. wnioskiem z czerwca 2010 r. wystąpiła do MGOPS w G. o udzielenie pomocy z budżetu państwa w formie zasiłku celowego do [...] złotych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku powodzi. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Kierownik Miejsko -Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczeń z powodu niezamieszkiwania na terenie dotkniętym klęską powodzi. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ wskazał między innymi, że wnioskodawczyni zamieszkuje i pracuje zawodowo w W., natomiast zalany przez powódź dom znajduje się w miejscowości B. Powyższe oznacza, że wnioskodawczyni, nie utraciła jedynego schronienia, a pomoc finansowa w tym przypadku kierowana była jedynie do osób, które faktycznie utraciły jedyne miejsce zamieszkania. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L. B. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że nie może się zgodzić, iż odmówiono jej przyznania zasiłku jedynie z uwagi na to, że uzyskuje dochody z tytułu pracy oraz posiada mieszkanie w W. W wyniku strat spowodowanych powodzą nie może mieszkać w B., przebywać tam i prowadzić gospodarstwa, gdyż nie stać jej na remont domu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wskazując, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ uprawniony do realizacji zadań pomocy społecznej posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego załatwienia sprawy (treści rozstrzygnięcia). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności organów przy wydawaniu decyzji, ale wykazanie, iż w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że ze złożonego oświadczenia wynikało, iż na skutek powodzi skarżąca poniosła straty w domu położonym w miejscowości B., gmina G. ([...]). Z kolei z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca jest właścicielką mieszkania położonego w W. przy ul. [...], w którym mieszka. W mieście tym również skarżąca pracuje zawodowo. Z tego samego wywiadu wynika także, że skarżąca nie wyraziła zgody na podanie szczegółowych Informacji dotyczących stanu majątkowego, w tym wysokości uzyskiwanych dochodów. W ocenie Kolegium sam fakt poniesienia szkody w wyniku powodzi nie skutkuje automatycznie obowiązkiem przyznania zasiłku celowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku zdarzenia losowego pomoc winna być kierowana do osób, które mają trudności lub nie mogą funkcjonować we własnym mieszkaniu. W przypadku zasiłku celowego należy brać pod uwagę rzeczywiste straty w gospodarstwie domowym w podstawowym sprzęcie gospodarstwa domowego, żywności, dostępie do wody pitnej. W rozpoznawanej sprawie tych okoliczności nie było potrzeby badać, albowiem skarżąca posiada jeszcze inne miejsce schronienia tzn. mieszkanie własnościowe w W., które nie uległo zniszczeniu lub zalaniu i skarżąca może w nim funkcjonować bez przeszkód. Organ podkreślił, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania. Nie stanowią zatem rekompensaty za straty w mieniu poniesione na skutek zdarzenia losowego. Pomoc w postaci zasiłku celowego ma umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb bytowych, których nie mogą oni realizować na skutek szkód wyrządzonych przez powódź. Na powyższą decyzję L. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Kolegium naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu skargi L. B. wskazała, że organ nie ustalił gdzie koncentrowała się jej działalność życiowa. Fakt zatrudnienia i posiadania mieszkania w innej miejscowości nie oznacza zdaniem skarżącej, że stale tam przebywa. Skarżąca wskazała, że art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera kryterium braku innego miejsca schronienia. Skoro nieruchomość w B. jest jej potrzebna do zamieszkania w niej oraz prowadzenia działalności naukowej, to służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Zasiłek celowy przyznawany na postawie artykuł 40 ustawy nie jest również uzależniony od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. W ocenie skarżącej organ całkowicie pominął fakt, że podstawą uruchomienia środków na zasiłki celowe z rezerwy celowej dla powodzian były wytyczne Rady Ministrów, która wskazała na uproszczone procedury rozpatrywania wniosków i przyznawania pomocy - co było wiążące dla organów administracji. I tak, w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2010 r. wskazano, że pomoc ma na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób poszkodowanych w wyniku powodzi, których nie mogą sami zrealizować we własnym zakresie. Ponadto skarżąca powołała się na pismo Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 maja 2010 r., z którego jej zdaniem nie wynika aby pracownicy ośrodków pomocy społecznej brali pod uwagę fakt posiadania, czy nieposiadania innych nieruchomości lub środków do życia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej "ppsa") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 ppsa). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z którego wynika, że świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane osobie, która poniosła stratę w wyniku zdarzenia losowego (ust.1), klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust.3). Jak podniósł już organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza przytoczona treść art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Przedmiotem kontroli sądowej było zatem w głównej mierze zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony. Uznanie administracyjne nie pozwala bowiem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu również spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA 945/00, LEX 79608). Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010 r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Zadaniem organu była zatem ocena, czy wniosek złożony przez skarżącą oraz ustalony w sprawie stan faktyczny pozwolą na przyznanie świadczenia w ramach pomocy społecznej. W ocenie Sądu dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiona została obszerna argumentacja, przekonująca za słusznością odmownego rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków powstałych w wyniku powodzi w domu położonym w miejscowości B. Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny położony w B. został dwukrotnie zalany w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. We wniosku o udzielenie pomocy wnioskodawczyni podała, że w budynku uległy zalaniu i zniszczeniu; [...]. Sam zaś budynek był zalany do wysokości 1 m. Bezspornym jest przy tym, że budynek mieszkalny stanowi w połowie współwłasność skarżącej oraz J. S. Nie ulega także wątpliwości, że oprócz tego domu L. B. jest właścicielką mieszkania położonego w W. przy ul. [...], w którym mieszka i gdzie jest zameldowana na stałe. Ta. ostania okoliczność ma w ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dzięki posiadaniu tego lokalu bowiem, skarżąca nie została pozbawiona schronienia, gdyż może zamieszkiwać w lokalu w W., do którego ma tytuł prawny. W tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżąca stale przebywała, czy tylko pomieszkiwała w B. Bez względu na cele, jakim służył zalany w wyniku powodzi budynek w B., skarżąca nie pozostała bez możliwości godnego zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Należy zgodzić się z interpretacją przyjętą przez organ, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, winny zostać kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. To te rodziny poniosły największe straty wskutek działania żywiołu i przeznaczenie zasiłków dla nich odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreślenia przy tym wymaga, że zasiłek celowy, o jakim mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, nie ma charakteru odszkodowawczego, a co za tym idzie nie może zostać przyznany każdemu, kto poniósł jakiekolwiek straty w wyniku powodzi. Celem pomocy społecznej nie jest rekompensata za szkodę, nie jest przywrócenie do stanu poprzedniego, nie jest też zaspokojenie każdej potrzeby zgłoszonej we wniosku lecz częściowe, a także chwilowe przezwyciężenie trudności życiowych, jakich zgłaszający daną potrzebę nie może zaspokoić samodzielnie. Powyższe oznacza, że Sąd nie może zgodzić się z zasadniczymi zarzutami skargi. Po pierwsze - z zarzutem opartym na twierdzeniu, że pomimo posiadania innego miejsca schronienia zasiłek powodziowy powinien skarżącej przysługiwać, gdyż jego przyznanie nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Po drugie - z zarzutem wskazującym na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezebraniu przez organy materiału dowodowego pozwalającego ostatecznie ustalić jakie przeznaczenie dla skarżącej ma nieruchomość położona w B., przez co naruszyły one art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Odnośnie do zarzutu dotyczącego jednostronnej interpretacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powołanych w uzasadnieniu skargi: pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanego do wojewodów oraz pisma Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 maja 2010 r. i nieuwzględnienia faktu spełnienia przez stronę wynikających z tych pism przesłanek uprawniających do udzielenia pomocy skarżącej, podkreślić należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 40 ustawy, a nie pisma naczelnych organów administracji państwowej, będące jedynie proponowaną interpretacją tego przepisu, którą należy rozważyć w zależności od stanu faktycznego danej sprawy. Takiej interpretacji w ocenie Sądu organ II instancji dokonał, przez co nie ma w sprawie podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącej zasiłku, organy postąpiły w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska. Na marginesie wskazać należy, że dla oceny przedmiotowej sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt (co również podniosła skarżąca), że organ w podstawie prawnej swojej decyzji przywołał art. 40 ust 2 ustawy o pomocy społecznej (mówiący o klęsce żywiołowej), zamiast ust. 1 (mówiący o zdarzeniu losowym). Zakresy znaczeniowe tych dwóch pojęć w znacznej mierze pokrywają się ze sobą, a ponadto w świetle regulacji art. 40 nie jest istotne ścisłe ich rozgraniczanie, gdyż wszystkie wskazane w tym artykule stany stanowią podstawę do przyznania zasiłku celowego na specjalnych zasadach. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego i nie można jej zarzucić niezgodności z prawem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.