III SA/Gd 205/11

Dnia 4 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia 8 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów oddala skargę. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2011 r., nr EA/721-471/10 kierowanym do J. F. Naczelnik Urzędu Skarbowego, na podstawie art. 102 oraz art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) odmówił przyznania mu wynagrodzenia za dozór następujących pojazdów: Ford Scorpio nr rej. [...] za okres od dnia 15.05.2004 r. do dnia 11.02.2008 r. w kwocie 28.446,60 zł, Fiat 126p nr rej. [...] za okres od dnia 07.09.2005 r. do dnia 22.02.2008 r. w kwocie 20.209,20 zł, Opel Vectra nr rej. [...] za okres od dnia 27.04.2007 r. do dnia 01.04.2008r. w kwocie 10.890,60 zł, Polonez nr rej. [...] za okres od dnia 04.02.2005 r. do dnia 02.10.2005 r. w kwocie 4.440,00 zł, Fiat 126p nr rej. [...] za okres od dnia 14.09.2004 r. do dnia 02.11.2005 r. w kwocie 7.572,00 zł, Fiat 126p nr rej. [...] za okres od dnia 01.03.2006 r. do dnia 06.12.2006 r. w kwocie 5.160,00 zł, VW Golf nr rej. [...] za okres od dnia 31.05.2006 r. do dnia 08.02.2007 r. w kwocie 4.674,00 zł, Fiat 126 p nr rej. [...] za okres od dnia 23.12.2006 r. do dnia 07.08.2007 r. w kwocie 4.411,80 zł, Suzuki Motor za okres od dnia 11.04.2007 r. do dnia 08.07.2008 r. w kwocie 13.363,40 zł. W uzasadnieniu wskazano że wnioskodawca wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego e o przyznanie wynagrodzenia za holowanie oraz przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi na parking strzeżony, powołując się między innymi na umowy cesji wierzytelności na podstawie których nabył od A spółki z o.o. wierzytelności w stosunku do Gminy Miasta, a nie wobec Skarbu Państwa. Wierzytelności te nie są objęte niniejszym postępowaniem. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. F., domagając się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 7 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż "prawidłowe, zgodne z zasadami postępowania działanie organów administracji publicznej powinno polegać na wezwaniu wnioskodawcy do przedstawienia dokumentów niezbędnych do należytego rozpoznania sprawy, czyli w tym przypadku dokumentu wskazującego na uprawnienie J. F. do dochodzenia roszczeń należnych spółce A. Organ natomiast nie podjął w tej sytuacji niezbędnych kroków mających na celu właściwe rozpoznanie sprawy, a co za tym idzie nie wezwał wnioskodawcy o przedstawienie brakującej dokumentacji tylko oparł się na dokumentach, które uniemożliwiały wydanie prawidłowej decyzji. Działanie takie w ocenie skarżącego świadczy o oczywistym naruszeniu słusznego interesu obywatela, który pomimo posiadania legitymacji do dochodzenia zgłoszonych roszczeń został pozbawiony prawnej możliwości ich egzekwowania z uwagi na brak należytego postępowania organu. W niniejszej sprawie wnioskodawcy przysługuje uprawnienie do dochodzenia roszczeń należnych spółce A, ponieważ podmioty te dnia 31 stycznia 2011 r. zawarły umowę cesji wierzytelności, na mocy której wnioskodawca wszedł we wszelkie prawa przysługujące przedmiotowej spółce z tytułu zawartej przez nią dnia 15 stycznia 2003 r. umowy z Gminą Miasta. W załączeniu do opisywanego zażalenia przedłożono protokół Zgromadzenia Wspólników A Spółki z o.o. z dnia 31 stycznia 2011 r., uchwałę Nr 1 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników A Spółki z o.o. w sprawie powołania pełnomocnika oraz umowę cesji wierzytelności z dnia 31 stycznia 2011 r. zawartą pomiędzy: A Spółką z o.o. (Cedentem), a J. F. (Cesjonariuszem). Z treści załączonej umowy wynika, że Cedent oświadczył, iż dnia 15 stycznia 2003r. w S. zawarł umowę z Gminą Miasta, na usuwanie i przechowywanie na parkingu strzeżonym zleconych pojazdów (§ 1 pkt 1 umowy). Cedent oświadczył ponadto, iż na mocy umowy określonej w pkt 1 stał się wierzycielem Gminy Miasta i Skarbu Państwa z tytułu dokonanego usunięcia i sprawowanego dozoru, oraz że wierzytelność istnieje, jest wymagalna i wolna od obciążeń, oraz że uprawnienie do jej zbycia na rzecz osób trzecich nie zostało wyłączone (§ 1 pkt 2). Na podstawie § 2 opisywanej umowy, Cedent zatwierdził dotychczas zawarte pomiędzy stronami umowy cesji wierzytelności, o której mowa w § 1 oraz przelał na rzecz Cesjonariusza wierzytelność określoną w § 1 pkt 1 umowy a Cesjonariusz na powyższe wyraża zgodę i przejął wierzytelność opisaną w § 1 pkt 1 umowy. Postanowieniem z dnia 8 marca 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 102 § 2 i § 4 w trybie art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w analizowanym przypadku Naczelnik Urzędu Skarbowego winien stwierdzić, że J. F. - nie będąc dozorcą, nie posiadał uprawnienia do skutecznego wniesienia żądania, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji organ winien zastosować się do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nie mającej przymiotu strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł na powyższe postanowienie J. F., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I i II instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów: art. 7 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego, w zakresie zapłaty należnej mu wierzytelności; art. 8 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na zaniedbaniu przez organ administracji publicznej obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w tym przypadku, w szczególności wypłacenia należnej kwoty wynikającej w umów cesji; art. 80 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na braku oceny, czy okoliczność ważności przelewu wierzytelności została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 3531 k.c. poprzez naruszenie przez organy zasady swobody umów i odmowę uznania dopuszczalności takiego ukształtowania stosunków, jakie nastąpiło pomiędzy skarżącym, a A Sp. z o.o. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ błędnie przyjął, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy J. F. stał się dozorcą pojazdów. Skarżący reprezentujący B. Serwis zawarł ze Spółką A Sp. z o.o. umowę cesji. To właśnie ona, a dokładniej prawa z nią związane powinny być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Organ powinien dążyć nie tylko do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, ale także uwzględnić w decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie interes skarżącego nie został uwzględniony. Spółka A Sp. z o.o. zawarła z Gminą Miasta umowę na usuwanie i przechowywanie na parkingu strzeżonym zleconych pojazdów. Na mocy tej umowy spółka stała się wierzycielem Gminy Miasta i Skarbu Państwa. Przedmiotowa umowa nie zawierała zastrzeżenia uniemożliwiającego dokonanie przelewu wierzytelności z niej wynikających. Nie zawierała tego ani umowa, ani nie przeciwstawiały się temu przepisy ustawy. Przeniesienie wierzytelności nie wymagało w tym przypadku zgody dłużnika. Skarżący podniósł, że stosunek administracyjnoprawny, podobnie jak sytuacja dłużnika nie uległy zmianie. Zmienił się wyłącznie wierzyciel. Skarżący podkreślił również, że domaga się wyłącznie wynagrodzenia, należnego mu z tytułu przelewu wierzytelności, nie skupiając się na bezzasadnych w tej sprawie rozważaniach organu dotyczących istoty stosunku administracyjnoprawnego. Ustawodawca w art. 6 k.p.a. podkreślił, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Biorąc to pod uwagę, należy przyjąć, że w swoim postępowaniu organy administracji publicznej nie mogą pomijać przepisów innych gałęzi prawa, zwłaszcza, jeżeli dane zdarzenie powoduje skutki zarówno w sferze prawa administracyjnego jak i cywilnego. Już w ustawie zasadniczej zapisano w art. 2, że Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Odnosząc się do stwierdzenia Dyrektora Izby Skarbowej skarżący podkreślił, że organ egzekucyjny przyznaje na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór od dnia, kiedy stał się właścicielem pojazdu ( z mocy prawa), do dnia odebrania go od dozorcy. Skarżący wskazał, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie odnoszą się w takich przypadkach do sytuacji, gdy dozorca przelewa na osobę trzecią wierzytelność. W związku z powyższym uznać należy, że w zakresie ważności zawartej przez skarżącego umowy cesji istotne będą przepisy kodeksu cywilnego, w tym zasada swobody umów, która nie znajduje ograniczenia w podanym stanie faktycznym. Bez względu bowiem na ocenę dopuszczalności takiego ułożenia stosunków, przelew wierzytelności pozostawał bez wpływu na położenie dłużnika - Gminy Miasta, a następnie Skarbu Państwa. Skarżący wyjaśnił nadto, że jeżeli przyjąć by uzasadnienie organu, zgodnie, z którym J. F. nie posiadał uprawnienia do skutecznego wniesienia żądania warto rozważyć, czy organ swoim postępowaniem nie uchyla się od spełnienia świadczenia, prowadząc do swojego bezpodstawnego wzbogacenia oraz czy nie nadużywa tym samym swojego prawa do uczestniczenia w stosunkach cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych. Powstaje również pytanie, co stanie się z należnym wynagrodzeniem, jeżeli przyjąć by umowę cesji za nieważną a dotychczasowa strona umowy, spółka A Sp. z o.o. nie wystąpi z roszczeniem. Takie zachowanie podmiotu pozostawałoby w rażącej sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa. Niesporne w sprawie były ustalenia faktyczne organów, związane z umieszczeniem pojazdów na parkingu strzeżonym A Sp. z o.o. w S. w związku z ich usunięciem z drogi w trybie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005r. nr 108 poz. 908 ze zm.) . Kwestią kluczową w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy J. F., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą B, legitymuje się prawem do żądania od Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego, przyznania mu zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów w trybie przepisów obowiązujących na dzień podejmowania przez organ zaskarżonego postanowienia, a w szczególności w oparciu o art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtował się pogląd, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (por. uchwała SN z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 47/07, postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CSK 332/08, Lex nr 515452). Usuwanie pojazdów z drogi i dalsze postępowanie z tymi pojazdami stanowi wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, a w części także z udziałem podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. W rozpoznawanej sprawie, w dniu wydawania dyspozycji usunięcia pojazdów z drogi publicznej i jego umieszczenia na parkingu A w S., prowadzonym wówczas przez A spółkę z o.o., obowiązywało rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. nr 134 poz. 1133 z późn. zmianami). W tym stanie faktycznym i prawnym umieszczenie pojazdu nie następowało na parking strzeżony wyznaczony przez starostę, lecz na parking prowadzony przez podmiot, z którym właściwy komendant miejski policji zawarł stosowną umowę o współdziałaniu w zakresie parkowania pojazdów. Z akt sprawy i wyjaśnień strony skarżącej wynika, że A Sp. z o.o. z siedzibą w S. umowę taką zawarła z Gminą Miasta w dniu 15 stycznia 2003 r. na czas nieokreślony. Zamieszczone w umowie zapisy, odwołujące się do obowiązujących w tym czasie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 130a) i przepisów rozporządzenia MSWiA z 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół, obrazują jakie obowiązki wynikające z tych regulacji prawa publicznego przyjął na siebie przedsiębiorca prowadzący parking. Do obowiązków tych należało sprawne i szybkie wykonanie dyspozycji przyjęcia usuniętego przez Policję pojazdu i umieszczenia go na parkingu strzeżonym na koszt właściciela (§ 2 umowy). Okolicznością o zasadniczym znaczeniu jest to, że z żądaniem przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może wystąpić jedynie podmiot, który łączy lub łączył ze Skarbem Państwa stosunek administracyjny. W toku postępowania przed organami administracji J. F. niewątpliwie występował we własnym imieniu a swą legitymację do żądania od organów przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów wywiódł z umów cesji wierzytelności zawartych pomiędzy nim jako cesjonariuszem i A Spółką z o.o. jako cedentem - w przedmiocie przelewu wierzytelności wynikających z umów przechowania na mocy którego to przelewu on, jako cesjonariusz nabył prawo do należnego wynagrodzenia. Oceniając uprawnienie strony skarżącej do żądania ustalenia i przyznania w trybie administracyjnym wynagrodzenia za dozór należy podkreślić, że dyspozycja umieszczenia pojazdów w rozpoznawanych sprawach miała miejsce w okresie w którym parking prowadzony był przez A Sp. z o.o. w S.. To, że pomiędzy J. F. a Spółką A zawarte zostały umowy cesji wierzytelności nie sprawia, iż prowadzony dalej przez J. F. parking stał się parkingiem wyznaczonym przez starostę zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów. Sąd podzielił w pełni stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że cesja wierzytelności a nawet przejęcie w drodze umowy od A Sp. z o.o w S. na przechowywanie przez J. F. wymienionych w załączniku do tej umowy pojazdów nie mogło skutkować przejściem uprawnień i obowiązków wynikających ze stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego przez spółkę z o.o. A . W nauce prawa przyjmuje się, że charakter stosunku administracyjnoprawnego materialnego, polegający na wzajemnej relacji co najmniej dwóch podmiotów, oparty na przepisach tego prawa, której treścią są uprawnienia i obowiązki, wskazuje na ich osobisty przymiot. Niedopuszczalność przekształceń stosunków administracyjnoprawnych podkreśla jednocześnie cecha bezwzględnie wiążącego ich charakteru. Żadna ze stron nie może z góry rezygnować z uprawnień przysługujących jej w ich obrębie ani - bez szczególnego upoważnienia ustawowego - przenosić ich na inny podmiot. Jedną z konsekwencji wykorzystania umowy administracyjnej jest przekazywanie podmiotom prywatnym części władztwa administracyjnego poprzez wykonywanie zadań publicznych, to zaś dla stron umowy (porozumienia) jest obowiązkiem ustawowym i niezbywalnym. Stosunek administracyjnoprawny będzie zawsze osobisty w tym sensie, że nie można wynikających z niego uprawnień i obowiązków uczynić przedmiotem obrotu cywilnoprawnego – stosunek administracyjnoprawny między następcą a organem administracji, zgodnie z zasadami ogólnymi, może bowiem powstać tylko z mocy samej ustawy lub w wyniku działań administracji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Sz 860/10 i literatura tam powołana – Internetowa Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl) . Do nawiązania stosunku administracyjnego pomiędzy Skarbem Państwa a podmiotem prowadzącym parking strzeżony może dojść tylko wówczas, gdy parking ten spełnił określone kryteria i w związku z tym podmiot go prowadzący został wyznaczony (wybrany) do wykonywania dozoru nad umieszczanymi na tym parkingu pojazdami. Stosunek ten, w ocenie Sądu, nie może zostać przeniesiony na inny podmiot jednostronnie przez podmiot na którym ciążą określone przepisami prawa publicznego zobowiązania, których należyta realizacja uprawnia go do uzyskania określonego wynagrodzenia. Podkreślić należy, że umieszczenie pojazdów w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym nie może następować na jakikolwiek parking, lecz jedynie na parking prowadzony przez podmiot do tego zadania wyznaczony przez określone organy. Dlatego też nie było możliwe przejście na J. F. uprawnień i obowiązków wynikających ze stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego mocą umowy z dnia 15 stycznia 2003r. w wykonaniu dyspozycji umieszczenia pojazdu na parkingu spółki A. J. F. nie był także podmiotem wyznaczonym przez właściwy organ do prowadzenia parkingu w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym w dacie umieszczenia na nim pojazdów wymienionych w postanowieniu. Za trafne uznał zatem Sąd stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej, że skarżący J. F. nigdy nie stał się stroną stosunku administracyjnoprawnego związanego z dozorem pojazdów umieszczonych na parkingu A Sp. z o.o. w S.. W związku z tym rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 8 sierpnia 2011 r. uchylające postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 19 stycznia 2011 r. i umarzające postępowanie pierwszoinstancyjne jest zgodne z prawem. Taki wniosek zbytecznym uczynił prowadzenie dalszych rozważań mających na celu odniesienie się do takich zagadnień jak wysokość wynagrodzenia za dozór, czy też okres za jaki należałoby je przyznać. Niezasadnym jest również zarzut podniesiony przez J. F. dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy zasady legalności wyrażonej w art. 6 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy działał w oparciu o obowiązujące normy prawne, których znaczenie zostało prawidłowo ustalone. Nadto niewadliwie dokonał subsumcji oraz ustalił następstwa prawne. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego, iż naruszona została zasada uwzględniania słusznego interesu obywateli, z której wynika obowiązek uwzględnienia interesu godnego ochrony, nie stojącego w sprzeczności ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego, jak również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego skarżący nie może czerpać legitymacji do występowania w badanej sprawie w charakterze strony, w sytuacji, gdy z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie wynika, iż określonych uprawnień nie posiada. Wypłata wynagrodzenia za dozór podmiotowi, który nie może w danej sprawie skutecznie wystąpić z takim żądaniem skutkowałoby naruszeniem przez organ odwoławczy powołanych w skardze przepisów art. 6, 7 i 8 kpa. W świetle uznania, że skarżący J. F. nie mógł wystąpić ze skutecznym żądaniem przyznania mu wynagrodzenia za dozór nad pojazdem w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu jego skargi.