II SAB/Gl 15/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie niezałatwienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. 1. zobowiązuje Starostę [...] do wydania w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt sprawy aktu rozstrzygającego wniosek skarżącego z dnia [...] r., 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 15 lipca 2010 r. obecnie skarżący T. H., nawiązując do wniosku z dnia 4 lutego 1989 r., zwrócił się do Starosty C. z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa na postawie decyzji Naczelnika Powiatu w C. z dnia [...] r. W piśmie tym skarżący wskazał, że cel wywłaszczenia nieruchomości ustał, albowiem decyzją Głównego Geologa Kraju z [...] r. zakończono eksploatację. Następnie decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...] r. cel wywłaszczonej nieruchomości uznano za zbędny i protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 15 lutego 1989 r. zwrócono nieruchomość Naczelnikowi. Postępowanie o zwrot nieruchomości było prowadzone z naruszeniem art. 9 i 10 k.p.a. Wyrokiem NSA w Warszawie OZ w Katowicach z dnia 9 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Ka 155/94, organ administracji zobowiązany został do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłemu właścicielowi. Decyzją Wojewody z [...] r. zwrócono część nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa, natomiast nieruchomości oznaczone jako pgr [...],[...] oraz [...] do [...] miały być zwrócone wnioskodawcy po przywróceniu nad nimi władania Skarbowi Państwa. W ocenie skarżącego Starosta Powiatu C. nie wykonał wyroku NSA w Warszawie OZ w Katowicach z dnia 9 stycznia 1995 r. i odmówił decyzją z dnia [...] r. zwrotu nieruchomości oznaczonych jako pgr [...],[...] oraz [...] do [...] w oparciu o to, iż są one używane zgodnie z celem ich wywłaszczenia (wobec powyższego wnioskodawca zarzucił poświadczenie nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego). Uzasadnienie decyzji Starosty C. z dnia [...] r., jak i wyroku NSA w Warszawie OZ w Katowicach z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1179/00 jest sprzeczne ze stanem faktycznym i narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 Konstytucji. Wywłaszczone nieruchomości, na których miało zostać przywrócone władanie Skarbu Państwa powołanym wyrokiem z 9 stycznia 1995 r. są przez obecnych użytkowników wykorzystywane niezgodnie z celem wywłaszczenia, albowiem działkę pgr [...] wywłaszczono i zwrócono jako grunty leśne przekazane Klubowi Motorowerowemu z J. jako działka budowlana. Z kolei działki pgr [...] do [...] wywłaszczono i zwrócono jak grunty rolne, przy czym przekazane zostały osobie prywatnej oraz KWK [...] na cele rekreacyjne (powyższe potwierdza wypis z ewidencji gruntu). Działka pgr [...] stanowi wyrobisko (zbiornik wodny) po eksploatacji żwiru którego zasób się wyczerpał. Zdaniem wnioskodawcy wyrok NSA w Warszawie OZ w Katowicach z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1179/00 jest nieważny, gdyż dotyczy sprawy orzeczonej już wcześniej prawomocnym wyrokiem z 9 stycznia 1995 r., a nadto jego uzasadnienie jest sprzeczne ze znajdującymi się w aktach wypisami z ewidencji gruntów. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1712/06 oraz na wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1069/09. W odpowiedzi na wniosek skarżącego, Naczelnik Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej Starostwa Powiatowego w C. pismem z dnia 30 lipca 2010 r. poinformował skarżącego o braku przesłanek do ponownego rozstrzygania sprawy. Wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostało ostatecznie zakończone wyrokiem NSA w Warszawie OZ w Katowicach z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1179/00, oddalającym skargę na decyzję Wojewody B. z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto powołane decyzje były przedmiotem weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego i żadna z nich nie została wycofana z obiegu prawnego. W kolejnych pismach kierowanych do Starosty C., a także w składanych ustnie w siedzibie Starostwa żądaniach, skarżący podtrzymał swoje stanowisko domagając się wydania rozstrzygnięcia swojego wniosku w trybie przewidzianym przepisami k.p.a. W pisemnych odpowiedziach na te wystąpienia organ konsekwentnie podtrzymywał stanowisko o braku podstaw do orzekania o zwrocie przedmiotowych nieruchomości, udzielając jednocześnie dalszych wyjaśnień na poparcie takiego stanowiska. Pismem z dnia 18 lutego 2011 r., zatytułowanym jako "skarga", skarżący zwrócił się do Wojewody [...] przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania żaląc się na niezałatwienie przez Starostę sprawy poprzez wydanie decyzji lub postanowienia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na bezczynność Starosty C., skarżący powtórzył swoje żądania formułowane wcześniej przed tym organem. Wskazał, że bezczynność organu polega na uchylaniu się od rozpatrzenia wniosku z dnia 15 lipca 2010 r. w trybie art. 104 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Starosta C. wyjaśnił, że prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 18 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Gl 12/08, oddalona została skarga skarżącego na bezczynność w tym samym przedmiocie. Wskazał, że postępowanie o zwrot przedmiotowych nieruchomości zostało ostatecznie zakończone wyrokiem NSA z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1179/00, oddalającym skargę na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie zwrotu. W tej sytuacji zdaniem organu brak jest podstaw prawnych do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego w trybie art. 104 k.p.a. Na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. skarżący podtrzymał skargę. Powołał się dodatkowo na wyrok Sądu Najwyższego w sprawie o sygn. akt III CSK 281/10. Wskazał, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości nie toczy się obecnie żadne inne postępowanie administracyjne. Wyjaśnił, że w odpowiedzi na jego skargę na bezczynność, Wojewoda [...] przekazał sprawę Zarządowi Powiatu, a na kolejną skargę odpowiedział, że sprawa pozostaje już bez biegu z powołaniem na art. 239 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). W pierwszej zatem kolejności należało rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie zwłoka organu w załatwieniu wniosku skarżącego należy do przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Na tak postawione pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. Poza sporem pozostaje w sprawie, że rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 15 lipca 2010 r. organ nie wydał do dnia rozpoznania skargi na bezczynność żadnej decyzji, ani postanowienia rozstrzygającego ten wniosek. Nie wnikając w merytoryczną ocenę zasadności twierdzeń organu zawartych w pisemnych odpowiedziach na wystąpienia skarżącego, jak i w odpowiedzi na skargę, wskazać przyjdzie, że takie stanowisko organu winno skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (a za takie żądanie należy uznać wniosek skarżącego z dnia 15 lipca 2010 r. poparty jego późniejszymi wystąpieniami), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na takie postanowienie przysługuje zażalenie (§ 2). Co prawda cytowany przepis wszedł w życie dopiero z dniem 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), to jednak wskazać przyjdzie, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sądy administracyjne orzekają na podstawie stanu faktycznego i przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Dodatkowo, wobec braku przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej, mogących znaleźć w niniejsze sprawie zastosowanie, również organ winien był po 11 kwietnia 2011 r. zastosować znowelizowane przepisy k.p.a. i wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a tego kodeksu. Mając powyższe na uwadze, samo zaniechanie wydania postanowienia z art. 61a k.p.a. stanowi o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie. Stwierdzić przyjdzie ponadto, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia służących skarżącemu w postępowaniu przed organem administracyjnym, a więc czyni zadość wymaganiom określonym w art. 52 § 1 p.p.s.a. Takim środkiem zaskarżenia, o którym mowa w powołanym przepisie jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.). Za takie zażalenie uznać bowiem należało pismo skarżącego z dnia 18 lutego 2011 r. adresowane do Wojewody [...]. Jakkolwiek pismo to zatytułowane zostało jako "skarga", a w jego treści skarżący powołał się na art. 229 k.p.a., to nie może być wątpliwości, że w jego treści skarżący domaga się załatwienia sprawy w formie procesowej i kwestionuje brak podjęcia stosownych działań przez organ I instancji w celu rozstrzygnięcia jego wniosku. Tym samym pismo to spełnia wymogi zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie doszło do wydania postanowienia, do którego wydania organ był zobligowany przepisami prawa, to Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 149 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie powołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 maja 2011 r. Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Do takiego wniosku Sąd doszedł wobec faktu, że nowelizacja k.p.a. przewidująca wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania weszła w życie dopiero z dniem 11 kwietnia 2011 r., a jednocześnie organ przed jej wejściem w życie udzielał skarżącemu pisemnych odpowiedzi na jego wniosek i późniejsze pisma. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego po myśli art. 200 p.p.s.a. Z uwagi na przedmiot skargi, którym jest bezczynność organu, Sąd nie miał podstaw do oceny merytorycznych aspektów żądania wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Wskazać jednak przyjdzie skarżącemu, że kwestionowany przez niego wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1179/00, bez względu na wyrażaną przez skarżącego ocenę pozostaje w obrocie prawnym. Również w obrocie prawnym pozostają decyzje organów administracji publicznej, które poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie zakończonej tym wyrokiem. Z kolei organowi wskazać należy, że przystępując ponownie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 lipca 2010 r., organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, których konkretnie zwrotu nieruchomości (działek) domaga się skarżący i czy rzeczywiście wszystkie te nieruchomości zostały objęte wcześniej zakończonymi postępowaniami. Ponadto organ rozważy, czy zasada związania ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej oraz prawomocnymi wyrokami NSA wydanymi przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie doznaje ograniczeń w sytuacji zmiany stanu prawnego, który był podstawą orzekania. Zwrócić bowiem przyjdzie uwagę, że będący jedną z podstaw orzekania przepis art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), kilkakrotnie ulegał nowelizacji po wydaniu wyroku z 2002 r. Rozważenia wymaga też okoliczność, czy zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawa o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją RP, może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.