II SA/Gd 506/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Decyzją z dnia 16 września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 104 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 1 września 2006 r.) dalej jako U.p.b. nakazał inwestorowi – "A" S.A. z siedzibą w S. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na przebudowie, nadbudowie części budynku przy ul. [...] w S. związanych ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne na potrzeby lokalu nr [..]. Z uzasadnienia wynika, że Powiatowy Inspektor przeprowadził w dniu 27 lipca 2006 r. kontrolę robót budowlanych polegających na przebudowie i nadbudowie części budynku przy ul. [...] w S. W trakcie kontroli nie stwierdzono niezgodności realizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę z dnia 28 listopada 2005 r., wydanym przez Prezydenta Miasta. Jednakże organ I instancji uznał za nieprawidłowe rozebranie kominów dymowych i spalinowych i pozostawienie ich wylotów w przestrzeni strychowej, zakwestionował także brak wpisu do dziennika budowy dotyczącego postawienia rusztowań oraz brak dokumentów świadczących o dopuszczeniu rusztowania do użyłkowania. Następnie w dniu 22 sierpnia 2006 r. przeprowadzono ponowne oględziny w trakcie których organ stwierdził szereg nieprawidłowości takich jak: rozebrane kominy, brak zabezpieczeń przed upadkiem na wysokości, przymocowanie rury spustowej na gruz do niezabezpieczonego prawidłowo rusztowania, nieład i nieporządek, brak wyznaczonego placu budowy, brak uzupełnionej tablicy budowy, brak projektu budowlanego na budowie, brak atestów na stosowane materiały budowlane. Prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy i nadbudowy lokalu mieszkalnego w S. przy ul. [...] mieszkanie nr [..] stwierdził, iż roboty te są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W związku z tym postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 U.p.b. wstrzymał poprzedniemu inwestorowi C. D. prowadzenie robót budowlanych i nakazał wykonanie niezbędne czynności zabezpieczające, polegające na odbudowaniu kominów w obrębie poddasza ponad połacie dachu i wykonaniu remont połaci dachu w określonych miejscach oraz nakazał przedłożyć inwentaryzację budowaną wraz z orzeczeniem technicznym dotychczas wykonanych robót budowlanych. W trakcie prowadzonego postępowania w miejsce uprzedniego inwestora C. D. pawa do nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z dnia 12 czerwca 2008 r. repertorium [..] nr [..] nabyła "A" S.A. z siedzibą w S. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że sprawa robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego i adaptacji strychu w celu powiększenia mieszkania nr [..] przy ul. [...] w S., jest rozpatrzona w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 U.p.b. Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych. Z uwagi na wstrzymanie robót budowlanych przy ul. [...] w S. z powodu prowadzenia ich w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia organ I instancji uznał, że nie ma podstawy prawnej do prowadzenia postępowania zezwalającego na wznowienie robót budowlanych. Dalsze prowadzenie robót budowlanych przy ul. [...] w S., zgodnie z zamierzeniami inwestora, jest możliwe w oparciu o stosowne pozwolenie udzielone przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, to jest Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta. Inwestor winien skierować do tego organu stosowny wniosek. Dalej wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 U.p.b. ze względu na to, że określone roboty budowlane nakazane do wykonania w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2006 r. zostały wykonane, a z przedkładanej w toku prowadzonego postępowania dokumentacji wynika, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 U.p.b., po rozpatrzeniu odwołania inwestora – "A" S.A. w S. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw nałożenia na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 U.p.b. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych realizowanych w lokalu mieszkalnym nr [..] w budynku przy ul. [..]. Organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że realizację przedmiotowych robót budowlanych rozpoczęto w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 28 listopada 2005 r. wydane przez Prezydenta Miasta i utrzymane w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 20 lutego 2006 r. Z kolei decyzja Wojewody została poddana kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 276/06 oddalił skargę na tę decyzję. W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [..] w S. uznał, że są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, co uzasadniało wstrzymanie prowadzenia robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 U.p.b., a w dalszej kolejności wydanie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 51 U.p.b., tj. decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wskazał też, że pierwszym zadaniem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Natomiast wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 U.p.b. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego, winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Gdyby organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 U.p.b. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest bowiem decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty. W omawianym przypadku inwestor usunął stwierdzone wcześniej nieprawidłowości oraz wykonał czynności zabezpieczające, jakie zostały wskazane w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Fakt ten potwierdzono w trakcie wizji lokalnej w dniu 24 stycznia 2007 r. Mając na uwadze owe ustalenia organ I instancji stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co potwierdził organ II instancji. Organ I instancji bezzasadnie orzekł o konieczności zaniechania wykonywania dalszych robót budowlanych, albowiem w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono robót budowlanych, których stan byłby niezgodny z prawem, dlatego organ I instancji powinien był rozstrzygnąć co do istoty na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 U.p.b. W konsekwencji organ odwoławczy przyjmując, że w sprawie robót budowlanych realizowanych w lokalu mieszkalnym nr [..] w budynku przy ul. [...] w S. nie jest konieczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a także fakt, iż decyzja organu odwoławczego rozstrzyga również w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 U.p.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 U.p.b. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych realizowanych w lokalu mieszkalnym nr [..] w budynku przy ul. [...]. Dodatkowo organ podniósł, że zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco narusza art. 51 ust. 1 pkt 1 U.p.b., a decyzja organu odwoławczego eliminuje nieuzasadniony zakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, dlatego nie zachodzi naruszenie art. 139 K.p.a. Organ II instancji nie zgodził się także ze stanowiskiem organu I instancji, że dalsze roboty budowlane inwestor będzie mógł kontynuować po wcześniejszym uzyskaniu zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Pomimo iż w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego było prowadzone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36a ust. 2 U.p.b. to decyzja ta (decyzja z dnia 28 listopada 2005 r.) nie została uchylona i pozostała w obiegu prawnym. Ponadto Prezydent Miasta decyzją z dnia 9 września 2008 r. na podstawie art. 40 U.p.b. przeniósł pozwolenie na budowę na rzecz obecnego inwestora. O ile zatem przedmiotowe roboty budowlane nie mogły być kontynuowane z uwagi na będące w obiegu prawnym postanowienie z dnia 22 sierpnia 2006 r., to wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 51 U.p.b. uprawnia obecnego inwestora "A" S.A. w S. do kontynuacji robót budowlanych w oparciu o decyzję z dnia 9 września 2008 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Okręgowy zarzucając organom wydanie decyzji bez udziału właścicielki mieszkania nr [..] w budynku przy ul. [...] w S. I. R., z powodu przez stronę niezawinionego i wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji. Skarżący powołał się na znajdującą się w aktach sprawy korespondencję organu z I. R. wskazującą na chęć jej uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Z korespondencji wynika również, że do dnia 9 maja 2009 r. I. R. była traktowana jako strona procedur administracyjnych w postępowaniach nadzwyczajnych. Organy odmówiły jej jednak tego prawa przy wydawaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2008 r. i decyzji zaskarżonej. Zadaniem skarżącego postępowanie takie dowodzi niekonsekwencji organów i narusza art. 21 ust. 1 Konstytucji RP który chroni własność. Zatem odebranie I. R. – właścicielce mieszkania nr [...] w przebudowanym budynku prawa składania państwowemu nadzorcy postulatów o roztoczenie ochrony nad własnością wymaga wyraźnej podstawy prawnej. Skoro I. R. sygnalizowała organom możliwość wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa posiadanego przez nią mienia, to organy zobowiązane były rozpatrzyć te postulaty, a zaniedbując tego obowiązku naruszyły prawo w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80 poz. 903), jeżeli wyodrębnionych lokali jest więcej niż siedem, właściciele są zobowiązania podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, który kieruje sprawami wspólnoty. W przedmiotowej sprawie sprawami Wspólnoty budynku przy ul. [..] w S. kieruje zarząd i do niego kierowane były wszelkie pisma. Organ odwoławczy dodał, że lokal mieszkalny nr [..] należący do I. R. zlokalizowany jest na parterze budynku, nie zaś w bezpośrednim sąsiedztwie robót budowlanych wykonywanych na poddaszu. Okoliczności te wskazują na brak po stronie I. R. przymiotu strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 P.p.s.a.. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy I. R. była stroną postępowania administracyjnego w sprawie o nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie prawa administracyjnego dominuje pogląd, że nawet w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić te osoby o wszczęciu postępowania. Oznacza to, że nawet w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku, są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.. Przy czym jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest okoliczność, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Z kolei pojęcie "interes prawny", użyte w art. 28 K.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (...) Uwzględniając niezwykłą różnorodność sytuacji prawnej jednostki ukształtowanej przepisami prawa administracyjnego, od chronionych Konstytucją praw politycznych i socjalnych do chronionych prawem budowlanym interesów osób trzecich, należy zadowolić się stwierdzeniem, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego (tak właśnie: Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska – Komentarz do art. 28 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że w postępowaniu przed organami administracji to na nich właśnie spoczywa obowiązek ustalenia ewentualnych stron postępowania i rozstrzygnięcia o ich udziale w postępowaniu. Ewentualne wątpliwości rozstrzygać należy na korzyść strony. W wyroku z dnia 29 września 2010 r. NSA orzekł, iż "skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania" (LEX nr 668544). W świetle poczynionych ustaleń uznać należy za niezasadny zarzut Prokuratora Okręgowego o przeprowadzeniu przedmiotowego postępowania bez udziału I. R. Wbrew twierdzeniu skarżącego organy podjęły niezbędne czynności w celu ustalenia statusu I. R. i swoje ustalenia uzasadniły w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80 poz. 903) jeżeli wyodrębnionych lokali, wraz z lokalami wyodrębnionymi jest więcej niż siedem, właściciele lokali są zobowiązania podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, który kieruje sprawami wspólnoty. W przedmiotowej sprawie sprawami wspólnoty budynku przy ul. [...] w S. kieruje zarząd i do niego kierowane były wszelkie pisma. Organ wyjaśnił ponadto, że lokal mieszkalny nr [...] należący do I. R. zlokalizowany jest na parterze budynku, nie zaś w bezpośrednim sąsiedztwie robót budowlanych wykonywanych na poddaszu, co dowodzi właśnie braku przymiotu strony postępowania. Z akt sprawy wynika, że Zarząd Wspólnoty podjął działania w kierunku realizacji prac remontowych części wspólnej nieruchomości i temu celowi między innymi służyła uchwała członków Wspólnoty z dnia 27 lutego 2004 r. Nr [...] wyrażająca zgodę na modernizację, przebudowę i nadbudowę lokalu mieszkalnego Nr [..] w budynku przy ul. [..] w S. (inwestor w zamian za odstąpienie powierzchni części strychu zobowiązał się przeprowadzić określone prace remontowe budynku na własny koszt). Zadysponowanie częścią wspólną przeznaczoną dla realizacji wyżej wymienionej inwestycji odbyło się zgodnie z treścią art. 23 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U.2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Podjęta została uchwała i mocą tejże uchwały inwestor uzyskał prawo do dysponowania częścią nieruchomości wspólnej na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane. Należy w tym miejscu zauważyć, że jakkolwiek prawo własności chroni właściciela lokali wyodrębnionych to sprawami wspólnoty mieszkaniowej (do których należy dbanie o właściwy stan techniczny części wspólnych budynku) kieruje zarząd i on też reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach pomiędzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Ponieważ interesy właścicieli poszczególnych lokali mogą być rozbieżne w art. 25 ust. 1. ustawy o własności lokali przewidziano, iż właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. Skarżąca skorzystała z takiej możliwości i uchwała Wspólnoty wyrażająca zgodę na opisaną powyżej przebudowę lokalu nr [..], została przez nią zaskarżona do sądu, który uznał iż została podjęta zgodnie z prawem. W toczącym się postępowaniu administracyjnym skarżąca I. R. nie posiadała, w przekonaniu Sądu, żadnego prawem chronionego, własnego, zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego, który dawałby jej możliwość udziału w przedmiotowym postępowaniu. Mieszkanie nr [...], należące do I. R., znajduje się na parterze budynku przy ul. [...], natomiast kontrolowana przez organy nadzoru budowlanego inwestycja realizowana jest w lokalu położonym na poddaszu. Obie nieruchomości oddzielone są przez dwie kondygnacje. W znajdujących się w aktach sprawy licznych pismach I. R. kierowanych do organów (np. pismo z dnia 17 listopada 2008 r., pismo z dnia 10 października 2007 r.) wskazuje ona na takie okoliczności jak pękanie tarasu, które miało miejsce w roku 2006, jego niewłaściwą naprawę w roku 2007, pękanie ścian w jej mieszkaniu i obsuwanie się skarpy, na której posadowiony jest budynek. Ponadto powstanie rysy na ścianie nośnej, szpary pomiędzy ścianą i podłoga w mieszkaniu nr. [..] przypisuje samowolnej budowie garażu, która dokonana została w 1978 r.. Dalsze uszkodzenie budynku nastąpiło, w przekonaniu skarżącej, w wyniku przebudowy mieszkania nr. [..] przeprowadzonej w 1979 r.. żadne ze wskazanych uszkodzeń nie mogło zatem powstać wskutek prac rozpoczętych w 2008 r.. Mając powyższe uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.