II OSK 1113/12

Dnia 10 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 243/11 w sprawie ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 1113 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. M. i J. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2000 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2000 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2000 r. Burmistrz Miasta Zakopane na podstawie 35 ust. 3 w związku z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. odmówił inwestorom I. i A. K.: 1. zatwierdzenia projektu budowlanego na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, 2. udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...], położonych w [...]przy ul. [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, iż postanowieniami z dnia [...] maja 1999 r. i z dnia [...] listopada 1999 r. nałożono na wnioskodawców obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości projektu budowlanego, gdyż nie została zachowana wymagana odległość obiektu od granicy działki nr ewid. [...] oraz stwierdzono brak wymaganej powierzchni czynnej w ilości 70%. Do dnia 2 października 2000r. obowiązek ten nie został wykonany w pełnym zakresie. Odwołanie od powyższe decyzji złożyli I. i A. K., wyjaśniając, że inwestycja ma być prowadzona nie tylko na działce ewid. nr [...] i [...], ale także na działce ewid. nr [...], która również jest objęta decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosunek łącznej powierzchni tych trzech działek do powierzchni zabudowy jest wyższy niż 70%. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, jakkolwiek przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymagań art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie kompletu opracowań, jak i uzgodnień i przy ponownym rozpatrywaniu wniosku inwestora należy zwrócić uwagę na te braki, to jednak odnośnie usytuowania projektowanego obiektu na działce, jak również niewłaściwej powierzchni biologicznie czynnej rację mają odwołujący się. Skargę złożyli J. M. i J. M., właściciele nieruchomości sąsiedniej, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi (art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Zdaniem Sądu, zarzuty skargi odnoszące się do innego terenu pod zabudowę niż wskazane dwie działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obr. [...] w [...] oraz niezachowania właściwej powierzchni biologicznie czynnej wydają się być bezpodstawne w świetle przeanalizowanej dokumentacji, z której jednoznacznie wynika, iż w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego inwestor przedstawił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla sąsiedniej działki o nr [...] obr. [...], powodując tym powiększenie terenu przeznaczonego do zabudowy. Kwestionowana odległość budynku od granicy z działką nr [...] wynosi 4 m, a powierzchnia biologicznie czynna liczona w obszarze trzech (nie dwóch) działek wynosi 70%. Sąd pierwszej instancji podkreślił też, iż kontrolowana w sprawie decyzja wydana została na mocy art. 138 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta Zakopane, mimo iż w trakcie prowadzonego postępowania wydał postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, to nie wyszczególnił w nich wszystkich braków dokumentacji. Organ II instancji słusznie, zatem uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, dokonując prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazał na zaistniałe braki w dokumentacji, które powinny zostać uzupełnione przy ponownym rozpatrywaniu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę. Zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, wskutek której sprawa zostanie ponownie rozpatrzona przez organ I instancji. Dlatego też wszelkie uchybienia dostrzeżone przez organ II instancji związane nie tylko z prawidłową oceną zebranego w sprawie materiału, ale przede wszystkim z prowadzonym postępowaniem administracyjnym i zgromadzeniem dokumentacji powinny być usunięte w ponownym postępowaniu przed organem I instancji. Z tych też powodów nie budziło wątpliwości Sądu, iż wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy było zasadne i prawidłowe. Z przedstawionych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. M. i J. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania to jest: - art. 3.1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz naruszenie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nie uwzględnienie przez Sąd I instancji całokształtu materiału dowodowego i pominięcie poczynienia niezbędnych ustaleń w zakresie zbadania zgodności z prawem trybu, w jakim wydano zaskarżoną decyzji, a tym samej zgodności jej samej oraz nie poczynienia ustaleń, co do części związanych z tym okoliczności, - art. 145 § 1 punkt 1"c" i art. 145 § 1 punkt 2 i art. 135 P.p.s.a. poprzez brak ich zastosowania w postępowaniu dotyczącym zaskarżonej decyzji mimo, że zachodziły przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. oraz wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 97 § 1 p. 1 i p. 4 K.p.a. oraz w art. 77, 107, 109 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania i prowadzenie go mimo zgonu części stron do jakich skierowano decyzję i korespondencję, co naruszało art. 40 i art. 109 K.p.a. oraz wobec braku zawieszenia postępowania mimo trwania innego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, jakiego wynik mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie, a dotyczyło ono skargi na decyzję, o jakiej mowa w następnym punkcie kasacji, okoliczności te pomijano, co naruszało przepisy art. 77, art. 80, art. 107 K.p.a. - art. 125 § 1 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania pomimo, że rozstrzygnięcie sprawy winno być zależne od rozstrzygnięcia innego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 655/11 dotyczącego skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] czerwca 2000 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Zakopanego z [...] lutego 2000 r. znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...], [...], [...] obr. [...] w [...]w rejonie ul. [...] (obie decyzji zostały uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20.10.2011. sygn. akt. II SA/Kr 655/11), - błędne w tym stanie zastosowanie art. 151 P.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wnieśli o: 1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Krakowie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2000 r. ewentualnie o uchyleniu tej decyzji w całości, 2. o dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: - sygn. akt: II SA/KR 655/11 w tym zwłaszcza z wyroku z 20.10.2011. uchylającego decyzją SKO w N. Sączu z [...].06.2000r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzją Burmistrza Zakopanego z [...].02.2000r. [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...], [...], [...] obr. [...] w [...] w rejonie ul. [...] i ze skargi na powyższą decyzję SKO - oraz z korespondencji WSA w Krakowie z Urzędem Stanu Cywilnego w Zakopanem w sprawie daty zgonu uczestników postępowania J. W. W. i C. W. W. (k. 85 i następne), 3. o zasądzenie od organu na rzecz J. oraz J. M. kosztów postępowania (z kosztami zastępstwa adwokackiego) w II instancjach sądu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że w trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji ustalono m. in. następców prawnych zmarłych J. W. W. oraz C. W. W., którzy byli właścicielami nieruchomości przyległej do terenu inwestycji. Nie poczyniono jednak ustaleń, czy osobom tym lub ich spadkobiercom zapewniono udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto C. W. zmarła przed wydaniem decyzji Wojewody Małopolskiego, zaś J. W. jeszcze wcześniej. Ponieważ osoby te nie żyły w dacie wydania tej decyzji, to winno to rodzić skutki z art. 156 § 1 K.p.a. i zostać uwzględnione przez Sąd. Nadto Sąd pierwszej instancji błędnie rozpoznał w jednym dniu dwie skargi- przedmiotową i na decyzję o warunkach zabudowy (o sygn. akt II SA/Kr 655/11), nieuwzględniając ich ewentualnego, wzajemnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, ocenę zarzutów kasacji ograniczono do podstaw kasacji w niej przedstawionych. Podkreślić trzeba, iż przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a więc decyzja kasacyjna. Na podstawie tej decyzji uchylona została decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrola sądowa sprowadzała się, zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy. Zasadność wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. została w skarżonym wyroku wykazana, a wniesiona kasacja nie przedstawiła takich podstaw, które podważyłyby to stanowisko Sądu pierwszej instancji. Nie można było również podzielić zarzutów dotyczących braku udziału zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym innych uczestników postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż korespondencja Sądu pierwszej instancji z Urzędem Stanu Cywilnego w Zakopanem, z której przeprowadzenia dowodu domagają się skarżący, znajduje się w aktach sprawy i jako taka jest znana Sądowi kasacyjnemu. Wskazać też trzeba, iż faktu śmierci wskazanych w kasacji osób nie można wiązać z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem przepis ten odnosi się do sytuacji skierowania decyzji "do osoby niebędącej stroną w sprawie". Jak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, sytuacja taka ma miejsce, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Pojęcie "skierowania decyzji" należy rozumieć jako określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10 oraz z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 484/11). W kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji nie orzekano o prawach i obowiązków uczestników postępowania C. i J. W. ani ich następców, ale inwestorów. Kwestia braku udziału określonych osób, nie będących inwestorami, w postępowaniu administracyjnym, jak również udziału ich następców w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zostać skontrolowana jedynie we wniosku o wznowienie postępowania lub w skardze o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, do których złożenia pozostają jednak uprawnione jedynie osoby pozbawione takiego udziału. Podkreślić też trzeba, iż przesłanek nieważności postępowania wbrew twierdzeniom kasacji, nie można wiązać z przesłankami zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.). Uwzględniając też fakt, iż Sąd pierwszej instancji kontroluje skarżoną decyzję według stanu prawnego i faktycznego na datę jej wydania nie sposób w okolicznościach przedmiotowej sprawy dopatrzeć się zasadności zarzutu kasacji opartego na art. 125 § 1 P.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów oddaleniu podlegał również zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. oraz art. 77, art. 107, art. 109 K.p.a. w związku z art. 40 i art. 109 K.p.a. i art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a., a w konsekwencji powyższego również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz naruszenia art. "3.1" w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem w rozpoznawanej kasacji nie wykazano, aby kontrola przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji uchybiała wyżej wymienionym normom. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.