I SA/Wa 344/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi B. Z. i T. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] stwierdzającą wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana na podstawie następujących ustaleń faktycznych i prawnych. Prezydium Rady Narodowej Miasta L. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1953 r., nr [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w L., przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...]. Pismem z dnia 17 lipca 2002 r. B.Z. i T..Z, spadkobiercy L.Z. (postanowienie Sądu Rejonowego w L. z [...].08.1991 r., sygn. akt [...]) wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] stycznia 1953 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] stanowiącej własność hipoteczną C.O., zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdzono jego nieważności, gdyż od dnia jego ogłoszenia upłynęło 10 lat. Po rozpatrzeniu wniosku B.Z. i T.Z. o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanego wyżej dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele określone w art. 2 pkt 1 dekretu, jeżeli znajdowały się one w dniu jego wejścia w życie, tj. 16 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 1 dekretu wywłaszczeniu podlegały nieruchomości przeznaczone na cele: budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, na cele wojskowe, pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, pod zalesienia lub na melioracje oraz na cele użyteczności publicznej. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez niemieckie władze okupacyjne, które dokonały jej zalesienia. Następnie od 1945 r. w okresie wymaganym przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. nieruchomość znajdowała się we władaniu organów państwowych – władz Gminy Miejskiej L. – i ta okoliczność stanowiła w przedmiotowej sprawie materialną przesłankę dopuszczalności wywłaszczenia. Organ orzekający ustalił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na wniosek Zarządu [...] w L. z dnia [...] grudnia 1949 r., nr [...]. Teren objęty wnioskiem wywłaszczeniowym został przez władze miejskie przeznaczony pod tereny zielone Miasta L. A zatem, jak ustalił Minister Infrastruktury, zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz doręczenie do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości, w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia, zastępowane było przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Z archiwalnych akt sprawy wynika, że obwieszczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] maja 1952 r. w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego zostało zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] czerwca 1952 r. Nr [...], poz. [...] , w którym wskazano (m.in.) przedmiotową nieruchomość, wraz z informacją, że plany sytuacyjne i inne załączniki wniosków wywłaszczeniowych zostały wyłożone w lokalu Prezydium Rady Narodowej Miasta L. do przejrzenia w okresie dni 14. Obwieszczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta L. orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], będącej własnością hipoteczną C.O. (pkt 24 orzeczenia) zamieszczono w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1953 r. Nr [...], poz. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że pomimo poinformowania stron, w związku z obwieszczeniem Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] maja 1952 r. o możliwości składania wniosków i sprzeciwów, w przedmiotowej sprawie nie wpłynęły żadne sprzeciwy czy też wnioski, które kwestionowałyby zasadność wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, Minister Infrastruktury stwierdził, że zarówno w momencie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak również w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nr [...] był C.O. (pismo Sądu Rejonowego dla L. [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] października 2004 r., L.dz. [...]). Jednakże, jak wynika z treści aktu notarialnego sporządzonego [...] listopada 1939 r., nieruchomość o numerze działki [...], została zbyta przez C.O. aktem notarialnym (repertorium nr [...]), na rzecz L.Z. Z treści aktu notarialnego wynika, że notariusz uprzedził strony o obowiązku ujawnienia faktu nabycia nieruchomości przez L.Z. w księdze wieczystej, która powinna być prowadzona dla przedmiotowej nieruchomości. Organ nadzoru wskazał, że w świetle obowiązującego w dacie wywłaszczenia dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57 poz. 319 z późn. zm.), zgodnie art. 18 § 1 – domniemywa się, że prawo jawne w księdze wieczystej jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Organ ustalił, że w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka [...], dopiero od 1957 r. jako właściciel widnieje L.Z. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru uznał, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej hipotecznym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był C.O., a faktycznym L.Z. W wyniku niedopełnienia obowiązku ujawnienia się w księdze wieczystej przez L.Z., organ wywłaszczeniowy nie posiadając informacji (pomimo podania do publicznej wiadomości obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego), że przedmiotowa nieruchomość została zbyta, skierował decyzję wywłaszczeniową do C.O., nie posiadającego wówczas żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. W ocenie organu nadzoru zaistniała więc przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Jednakże organ mając na uwadze fakt, że od dnia doręczenia decyzji upłynęło ponad 10 lat stwierdził, na podstawie art. 158 § 2 kpa, że zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], zostało wydane z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ ten nie stwierdził, aby orzeczenie wywłaszczeniowe dotknięte było innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. złożyli B.Z. i T.Z. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zdaniem skarżących orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] stycznia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie art. 158 § 2 kpa poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy oprócz zarzutu skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną, we wniosku o stwierdzenie nieważności strony podniosły także zarzut rażącego naruszenia prawa; - naruszenie art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności brak zbadania podniesionego przez wnioskodawców we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu rażącego naruszenia prawa i bezpodstawne przyjęcie, że teren objęty wnioskiem wywłaszczeniowym został przez władze miejskie przeznaczony pod tereny zielone Miasta L., w sytuacji gdy w aktach sprawy nie zachował się szkic sytuacyjny z oznaczeniem granic terenu, który miał ulec wywłaszczeniu, a z treści uchwały Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1949 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia wniosku Zarządu [...] w L. dotyczącego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wynika jednoznacznie, że szkic taki został sporządzony. Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. We wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] stycznia 1953 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], skarżący jako podstawę do stwierdzenia nieważności wskazali art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane. W wykładni doktrynalnej przeważa jednak pogląd, który upatruje rażące naruszenie prawa nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ponadto skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa muszą powodować, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym w państwie porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Podstawę prawną wydania przez Prezydium Rady Narodowej Miasta L. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1953 r. stanowił dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Do wywłaszczenia na jego podstawie odpowiednie zastosowanie miały również przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776, z późn. zm.) z tym, że dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. wprowadzał szereg zmian do procedury wywłaszczeniowej określonej przepisami powołanego rozporządzenia, znacznie ją upraszczając. Jako zasadę wprowadzono, że zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia zastępuje się przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Jak wynika z zebranych w sprawie dowodów, w tym wniosku wywłaszczeniowego, przedmiotowa nieruchomość nr [...] została w 1941 r. zajęta przez niemieckie władze okupacyjne, które dokonały jej zalesienia. Następnie od 1945 r. w okresie wymaganym przepisami powołanego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. nieruchomość ta znajdowała się we władaniu organów państwowych - władz Gminy Miejskiej L. – i ta okoliczność stanowiła w przedmiotowej sprawie materialną przesłankę dopuszczalności wywłaszczenia. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na wniosek Zarządu [...] w L. z dnia 6 grudnia 1949 r., a teren objęty wnioskiem został przez władze miejskie przeznaczony pod tereny zielone Miasta L. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że w aktach sprawy nie zachował się szkic sytuacyjny z oznaczeniem granic terenu, który miał ulec wywłaszczeniu, jednakże z treści uchwały Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1949 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia wniosku Zarządu Miejskiego w L. dotyczącego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wynika jednoznacznie, że szkic taki został sporządzony, a granice nieruchomości oznaczono na nim kolorem czerwonym (odpis uchwały w aktach adm.- k. nienumerowane). Rada Państwa na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 1950 r. zatwierdziła uchwałę Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1949 r., nr [...] dotyczącą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Fakt nie zachowania się dokumentów, o których wiadomo na podstawie innych dowodów, że istniały, nie może samo przez się stanowić, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie tylko z tej przyczyny dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa. Jak wskazał organ nadzoru i co wynika z akt sprawy, w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] czerwca 1952 r. Nr [...], poz. [...] zamieszczono obwieszczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] maja 1952 r. w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, w którym wskazano m.in. przedmiotową nieruchomość wraz z informacją, że plany sytuacyjne i inne załączniki wniosków wywłaszczeniowych zostały wyłożone w lokalu Prezydium Rady Narodowej Miasta L.i do przejrzenia w okresie 14 dni. W Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1953 r. Nr [...], poz. [...] zamieszczono natomiast obwieszczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta L. o orzeczeniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano w szczególności, że w toku postępowania w związku z obwieszczeniem o wszczęciu postępowania i o uprawnieniach zainteresowanych do składania wniosków i sprzeciwów, takie wnioski i sprzeciwy kwestionujące zasadność wywłaszczenia nie wpłynęły. Wobec powyższego prawidłowo organ nadzoru ustalił, ze spełnione zostały przesłanki do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Jednakże w sytuacji skierowania orzeczenia wywłaszczeniowego do C.O., a więc osoby nie będącej stroną (gdyż zbył on nieruchomość) zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, lecz wobec upływu 10 lat od daty ogłoszenia (doręczenia) orzeczenia nie można stwierdzić jego nieważności, a jedynie wydanie z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa). Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru nie ograniczył się jedynie do zbadania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zarówno bowiem z zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej wynika, że organ poddał analizie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta także innymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa. Jak wyżej zaznaczono organ nadzoru prawidłowo zbadał, czy w postępowaniu zwykłym nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, zebrał i ocenił materiał dowodowy w zakresie koniecznym do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzorczym. Zatem nietrafny jest zarzut skargi co do naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa art. 158 § 2 kpa oraz art. 7 kpa. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.