II OZ 1002/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 366/11 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. H. i E. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 366/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu wniosku skarżącej E. S. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że E. S. w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. złożyła wniosek o "wstrzymanie inwestycji w związku ze złożoną skargą z dnia [...] marca 2011 r.". Oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd podniósł, że stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd, na wniosek strony skarżącej, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Nadto Sąd podkreślił, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Przedmiotowa decyzja (umarzająca postępowanie odwoławcze) nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania; nie jest możliwe wstrzymanie wykonania takiej decyzji. Sąd pierwszej instancji zauważył, że z treści wniosku jednoznacznie wynika, że wolą skarżącej jest zastopowanie budowy, ale wskazał, że podstawowym warunkiem rozpoczęcia budowy jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Taka decyzja jest odrębną decyzją kończącą postępowanie administracyjne. W zażaleniu na powyższe postanowienie E. S. wniosła w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Nowotomyskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce " B." – B. Sp. J. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej o mocy 5 MW w liczbie 2 sztuk fundamentów oraz montażu dwóch turbin wiatrowych o mocy 250 kW każda, na masztach o konstrukcji kratownicowej w miejscowości Paproć. Wniosła również o unieważnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 7,5 MW oraz o przyznanie jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. E. S. wskazała, że niewstrzymanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem skarżącej przedmiotowe inwestycje nie stanowią inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej z dokumentów i uzasadnienia decyzji wynika, że organy I i II instancji ustalając obszar oddziaływania oparły się na dokumentach złożonych przez inwestora. Tymczasem sporządzenie projektu przez projektanta nie oznacza, że jest on poprawny. E. S. zaznaczyła, że w kwestii ustalenia, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorię podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie ocenić czy dana okoliczność została należycie udowodniona, co w niniejszej sprawie nie zostało dopełnione. W związku z powyższym doszło do naruszenia przepisów z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej obszar oddziaływania inwestycji określony we wniosku inwestora nie został poddany weryfikacji, a jej uwagi zostały całkowicie pominięte. W odpowiedzi na zażalenie Spółka "B." – B. Sp. J. wniosła o jego odrzucenie. W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że skarżąca bez przytoczenia wiarygodnej podstawy prawnej, bez wiarygodnego dowodu, a jedynie w oparciu o własne ambicje próbuje powstrzymać proces inwestycyjny. Nadto Spółka podniosła, że E. S. w zażaleniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zawarła żadnej nowej przesłanki, która nie byłaby już wcześniej podnoszona przez osoby kwestionujące inwestycję. Wbrew jej twierdzeniom nie zostały naruszone przepisy z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., ponieważ obszar oddziaływania inwestycji został określony we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i żadna ze stron, ani też organ tego zasięgu nie zakwestionowali. Ponadto "B." – B. Sp. J. podkreśliła, iż na etapie decyzji środowiskowej wskazana strefa oddziaływania nie obejmowała gruntów, których właścicielem jest E. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...) – art. 61 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja z dnia 25 lutego 2011 r. umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony. A więc organ II instancji nie rozpoznawał sprawy merytorycznie gdyż uznał, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę. A zatem organ odwoławczy nie zajmował się przedmiotową inwestycją, a jedynie kwestiami dotyczącymi statutu strony. To oznacza, że WSA rozpoznając skargę merytorycznie będzie dokonywał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, a więc będzie wypowiadał się odnośnie tego czy Ewie Szkudlarskiej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Dopiero w przypadku uznania przez Sąd Administracyjny, że skarżącej przysługuje przymiot strony i uchyleniu zaskarżonej decyzji otworzy się droga do rozpoznania przez organ odwoławczy merytorycznie sprawy w drugiej instancji. Powyższe oznacza, iż kwestie dotyczące budowy przedmiotowej inwestycji nie podlegają ocenie na obecnym etapie postępowania przed Sądem Administracyjnym. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny uwzględnić wniosku Ewy Szkudlarskiej o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody Nowotomyskiego. Ewa Szkudlarska posiada przymiot strony w postępowaniu sądowo – administracyjnym, gdyż jest adresatem zaskarżonej decyzji i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomiast kwestia czy Ewie Szkudlarskiej przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym – jak wyżej – podlegać będzie ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy rozpatrywaniu wniesionej skargi. Wskazać także należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 września 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr 45/2009. Właściwym w tym zakresie jest zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organ wyższego stopnia nad organem, który wydał kwestionowaną decyzję. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy - art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy podkreślić, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z, Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje i nie podlega wykonaniu np. decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest rozpoznanie sprawy związanej już z realizacją określonej inwestycji. W niniejszej sprawie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej oraz argumentami podniesionymi w zażaleniu. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 lutego 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego nie należy do kategorii decyzji nadających się do wykonania, co oznacza, że nie sposób jej wstrzymać. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.