II SA/Bd 446/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "H." Sp. z o.o. z siedzibą we F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2011 r. nr SKO[...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji przeznaczonej do zgazowania odpadów roślinnych i zwierzęcych oraz spalania paliwa gazowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 1, 183 ust. 1,184 ust.1, 188,201 ust.1, 202,204, 211, 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150z zm.), art. 104 Kpa, art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4, 21, 26 ust. 2. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o opadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 z zm.), § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z zm.), § 4 ust. 1 rozporządzenia Min. Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. Nr 206, poz. 1291), § 2 ust. 1, § 6 ust. 1 rozporządzenia Min. Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87), rozporządzenia Min. Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu kodów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), § 16 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Min. Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 260, poz. 2181), § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 marca 2008 r. Min. Środowiska w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 46, poz. 281), pkt 5 ppkt 3 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 26 lipca 2002 r. Min. Środowiska w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055), § 16 ust. 1 rozporządzenia Min. Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcenia odpadów (Dz. U. Nr 37, poz. 339 z zm.), rozporządzenia Min. Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) - po rozpatrzeniu wniosku PPH "H" Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji przeznaczonej do zagazowania odpadów roślinnych i zwierzęcych pochodzących z rolnictwa i przemysłu rolno- spożywczego i spalania paliwa gazowego powstałego podczas zagazowania, na terenie działki nr [...] w miejscowości O., gmina G–D - Starosta G-D decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. (znak [...]) udzielił PPH "H" Sp. z o.o pozwolenia zintegrowanego na realizację powyższej inwestycji. Od decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie "T." wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wg Stowarzyszenia Starosta nie zachował dostatecznej wnikliwości przy rozstrzyganiu sprawy i naruszył art. 7 i 77 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] na podstawie art. 186 pkt 4 w zw. z art. 17, art. 181 ust. 1 pkt 1 oraz art. 201 ust. 1 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., §2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które określa rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia oba wymienione wcześniej przedsięwzięcia (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 4 listopada 2008 r., § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 21 marca 2002 r., art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 19,77 i 107 § 3 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyło PPH H. Sp. z o.o. zarzucając: naruszenie art. 7,8, 10 § 1, 12 § 1, 15, 35, 77, 89, 136 i 138 § 2 kpa- mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ, odwołując się do uzasadnia swojej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami obowiązującego prawa - co w niniejszej sprawie należy szczególnie mocno zaakcentować - w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Wielokrotnie w orzeczeniach sądów administracyjnych - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. nie wyłączając - wskazywano, odwołując się do treści przepisu art. 15 Kpa, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną właśnie w tym przepisie, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Jest to jedna z podstawowych, kardynalnych zasad postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem wypada, że odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy ma pełną w tym zakresie swobodę. Granice tej swobody określają przepisy Kpa; m.in. przepis art. 138 § 2 Kpa wskazujący na przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Do treści tego przepisu przyjdzie jeszcze powrócić w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Wynika więc z zasady określonej treścią przepisu art. 15 Kpa m.in., że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji ale zobowiązany jest treścią tego przepisu ponownie rozstrzygnąć sprawę. Podkreślano to także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 - OSNA 1/1997 pkt 35) stwierdzając, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to także z treści przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji a nie oddalenie odwołania, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (wyrok z 24 lutego 1992 r. - II SA 49/92). Natomiast w wyroku z 25 maja 1983 r. - II SA 403/83 (ONSA 1/1983 pkt 38) stwierdził, iż niedopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zmianę po jej wydaniu stanu prawnego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że "Wobec zmiany stanu prawnego koniecznym stało się ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji, który powinien rozpatrzyć wniosek PPH "H." sp. z o.o. według obecnie obowiązujących przepisów." Organ wskazał tu na trudny skądinąd do zakwestionowania fakt, że od [...] listopada 2010 r. obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które określa rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia oba wymienione wcześniej przedsięwzięcia (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Rozporządzenie to derogowało poprzednie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, na podstawie którego Starosta G- D dokonał kwalifikacji instalacji objętej zaskarżoną decyzją. Nie można jednak podzielić poglądu organu, że wobec zmiany stanu prawnego koniecznym stało się ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji, który powinien rozpatrzyć wniosek PPH "H." sp. z o.o. według nowych obecnie obowiązujących przepisów, które przecież nie obowiązywały w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Chybione jest także powoływanie się w tym zakresie na wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwo. Np. w przywołanym wyroku z 7 lipca 1988 r. - IV SA 451/88 NSA właśnie podkreślono obowiązek uwzględnienia przez organ odwoławczy zmiany stanu prawnego po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, właśnie z uwagi na kompetencje i obowiązki organu odwoławczego. Orzeczenia te generalnie rzecz biorąc nakazują organowi uwzględnienie zmienionego stanu prawnego, ale bynajmniej nie wiążą tego z koniecznością uchylenia z tego powodu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Orzeczenia te nakazują uwzględnienie zmiany stanu prawnego, a więc nakazują organowi odwoławczemu orzekanie według zmienionego stanu prawnego. Nie było więc żadnych przeszkód do zbadania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy "czy w stosunku do instalacji będącej przedmiotem pozwolenia nie zachodzą przesłanki określone w § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 nowego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. derogującego przepisy rozporządzenia, na które powoływał się organ pierwszej instancji, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r." Organ odwoławczy uzasadnił także zaskarżoną decyzję tym, że "... Starosta G- D na wstępnym etapie postępowania w niedostateczny sposób wyjaśnił okoliczności pozwalające na prawidłowe ustalenie właściwego w sprawie organu ochrony środowiska." Niewątpliwie ma rację organ odwoławczy wskazując na treść przepisu art. 19 Kpa i wynikający z niego obowiązek badania z urzędu przez organ swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Nie było jednak żadnych przeszkód aby oceny w tym zakresie dokonał organ odwoławczy postępując zgodnie z obowiązującymi przepisami. Chybione jest także stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "brak informacji, które pozwalałyby stwierdzić, iż organ ochrony środowiska dokonał oceny wniosku pod względem jego zgodności z priorytetami lokalnej polityki środowiskowej." Zauważyć bowiem należy, że organ odwoławczy jednocześnie jednak wskazał przedmiotowe uchwały Rady Powiatu G- D w sprawie przyjęcia "Programu ochrony środowiska z planem gospodarki odpadami powiatu g - d na lata 2004-2007 z perspektywą na lata 2008-2016 r. i "Aktualizacji Programu Ochrony Środowiska z Planem Gospodarki Odpadami dla Powiatu G - D na lata 2007-2010 z perspektywą na lata 2011 - 2014." Skoro więc organ odwoławczy znał treść tych uchwał, to mógł sam dokonać stosownej oceny; jeżeli nie znał ich treści to wiedząc, o ich istnieniu, mógł zapoznać się z ich treścią i dokonać stosownej oceny. Pozwalał na to przepis art. 136 Kpa. Przepis ten umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie i to z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Powyższy przepis ma ścisły związek z przepisem art. 138 § 2 Kpa w oparciu o który organ odwoławczy wydał swoją zaskarżoną kasacyjną decyzję. Należy jednak mocno podkreślić, że tego rodzaju decyzja powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone treścią przepisu Kpa art. 138 § 2. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo. Stanowi on wyłom od zasady rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy powinien więc w sposób wyczerpujący i przekonujący wskazać, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i to w całości lub co najmniej w znacznej części. Organ odwoławczy co prawda wskazał w niniejszej sprawie w końcowej części swego uzasadnienia na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, jednakże w ocenie Sądu nie wskazał na konieczność przeprowadzenia uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości. Zakres wskazany przez organ nie jest także uzupełnieniem w znacznej części jak tego wymaga przepis art. 138 § 2 Kpa, a tylko w niewielkim zakresie i z powodzeniem mogło być to uczynione w toku postępowania odwoławczego. Zresztą wypada w tym miejscu zauważyć, że organ w ogóle nie wskazał dlaczego nie może sam we własnym zakresie - mimo ustawowego upoważnienia, czy nawet ustawowego obowiązku uzupełnić postępowania wyjaśniającego. Godzi się bowiem zaznaczyć i mocno podkreślić, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrywania sprawy przez organ drugiej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także żeby organ rozważał potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Tymczasem ustawodawca w przepisie art. 89 § 1 Kpa wskazał, że organ powinien przeprowadzić rozprawę w każdym przypadku gdy zapewni to przyśpieszenie postępowania i jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy. Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie w ocenie Sądu było możliwe i wręcz konieczne. Byłaby to także realizacja zasady zawartej w przepisie art. 12 § 1 Kpa, tym bardziej że postępowania w obu instancjach toczyły się przez długi okres czasu. Podsumowując należy stwierdzić, że wniesiona skarga jest zasadna, ponieważ organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania co mogło mieć istotny wypływ na wynik postępowania przed organem odwoławczym. I dlatego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku opierając na przepisie art. 152 tej ustawy. Wskazania dla organu drugiej instancji, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższego uzasadnienia wyroku, które po myśli przepisu art. 153 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. mają charakter wiążący.