II OSK 1274/12

Dnia 3 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 3 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 874/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej w ramach poszerzenia ulic W. i W. w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. uzasadniając, że odwołanie to zostało wniesione przez podmiot nie posiadający legitymacji do jego wniesienia. Stosownie do art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony (ust. 1). Odwołanie w powyższych sprawach może zostać wniesione przez organizacją, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ I instancji. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust. 2). Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie, w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Wobec powyższego postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko nie stanowi postępowania, w którym wymaga się udziału społeczeństwa. Tym samym nie znajduje tu zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust. 1 powołanej ustawy, dotycząca udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej. Ponieważ Stowarzyszenie nie wystąpiło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 31 k.p.a. i nie należało do kręgu podmiotów uznanych przez organ za stronę postępowania, zatem nie posiadało ono, zdaniem organu, legitymacji prawnej do udziału w postępowaniu dotyczącym oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym nie przysługuje mu legitymacja do złożenia odwołania od decyzji dotyczącej stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wskazanego wyżej przedsięwzięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. podnosząc, że organ przyjął błędną interpretację przepisów ustawy o dostępie do informacji i wydał zaskarżoną decyzję nie uwzględniając treści wydanego wcześniej postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. orzekającego o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia. W skardze podkreślono, że zgodnie z przepisami nie można wnieść zażalenia na postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zaś kwestie będące przedmiotem takiego postanowienia mogą być zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stowarzyszenie wskazało także, że po wydaniu postanowienia na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, co do zasady w postępowaniu udział społeczeństwa nie jest wymagany. Do chwili jednak wydania tego postanowienia udział ten jest wymagany, bowiem dane przedsięwzięcie traktuje się tak, jakby oddziaływało znacząco na środowisko, ze wszystkimi tego konsekwencjami, a więc i z koniecznością zapewnienia udziału społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podkreślił, że co prawda zgodnie z art. 134 k.p.a. zaskarżone rozstrzygnięcie winno było przybrać formę postanowienia, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a wobec merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek podmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego iż skarżące Stowarzyszenie nie miało legitymacji do wystąpienia z odwołaniem od decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Stosownie bowiem do art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: te, których wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, czyli te wymagające udziału społeczeństwa oraz te, które mogą być wydane bez tej części postępowania. Zgodnie zaś z art. 44 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy udział organizacji ekologicznych możliwy jest jedynie w tych postępowaniach, w których wymagany jest udział społeczeństwa. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie złożyło odwołanie w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, a zatem postępowania, w którym nie był wymagany udział społeczeństwa. Zatem nie miało ono legitymacji do wystąpienia z odwołaniem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie stwierdza, że Stowarzyszenie w ogóle nie mogło złożyć odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. istnieją przeszkody o charakterze przedmiotowym, jednak brak jest w sprawie żądania Stowarzyszenia o dopuszczenia go do udziału w sprawie w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. Od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przysługuje odwołanie, jednakże stronom i organizacjom społecznym (nie tylko ekologicznym), które wystąpiły ze stosownym wnioskiem na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Sąd wskazał także, że w niniejszej sprawie nie można było zastosować regulacji zawartych w Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), gdyż Konwencja ta nie może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Świadczy o tym sposób sformułowania jej przepisów, które są zobowiązaniem dla władz danego państwa do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów realizujących przepisy tej Konwencji. Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Realizację tej zasady wprowadzono najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a obecnie ustawą o dostępie do informacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 31 i art. 134 k.p.a. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji przez przyjęcie, że Stowarzyszanie nie miało legitymacji czynnej do wniesienia odwołania, gdyż na skutek odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie mogło ono brać udziału w przedmiotowym postępowaniu, naruszenie art. 9 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 Konwencji z Aarhus w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że Konwencja nie jest umową międzynarodową, która może być bezpośrednio stosowana bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które tę Konwencje podpisało i ratyfikowało oraz naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L Nr 175, s. 40) zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy 85/337/EWG i 96/61/WE poprzez ich niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 9 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) i art. 1 ust. 2 oraz art. 10a Dyrektywy Rady z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE L 1985.175.40) w związku z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Te, wiążące Polskę, umowy międzynarodowe stały się, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, częścią krajowego porządku prawnego i muszą być stosowane w polskim porządku prawnym. Istotne jest jednak to, że jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, są to normy sformułowane bardzo ogólnie, które wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które podpisały Konwencję z Aarhus. Wynika to w sposób oczywisty z przepisów art. 9 ust. 1-5 tej umowy międzynarodowej, które przewidziały wprowadzenie do systemów prawnych państw członkowskich szczegółowych procedur odwoławczych umożliwiających rozpoznanie sprawy przez sąd lub inny niezależny i bezstronny organ powołany z mocy ustawy. Realizacja tych obowiązków nastąpiła w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W szczegółowych rozwiązaniach prawnych przewidzianych w art. 44 tej ustawy ustawodawca przewidział szczególny tryb, w jakim mogą uczestniczyć organizacje ekologiczne w sprawach dotyczących ochrony środowiska. Zgodnie z ust. 1 tegoż artykułu organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe "zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu" (art. 44 ust. 2 wym. ustawy). Z omówionych przepisów wynika, że jednym z warunków, od spełnienia których uzależnione jest ich zastosowanie, jest to, by w określonym postępowaniu był wymagany udział społeczeństwa. Niespełnienie tego wymogu nie oznacza jednak, że organizacja ekologiczna nie może brać w nim udziału i wnieść odwołania od wydanej decyzji. W takiej sytuacji mają jednak zastosowanie zasady ogólne regulujące udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych, wskazane w art. 31 k.p.a. Zgodnie z nimi (art. 31 § 1 k.p.a.) organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zasadność tych żądań ocenia jednak organ administracji publicznej, który może ich nie uwzględnić (art. 31 § 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wykazał, że w postępowaniu, w którym została wydana decyzja z [...] listopada 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie był wymagany udział społeczeństwa. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie... przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast wówczas, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 ustawy). Z przepisów tych i z definicji "oceny oddziaływania na środowisko" zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy wynika, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie... nie był wymagany udział społeczeństwa. W tej sytuacji w sprawie nie miał zastosowania tryb regulujący udział organizacji ekologicznych w postępowaniu wskazany w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. a skarżące stowarzyszenie mogło wziąć udział w postępowaniu na zasadach wskazanych w art. 31 k.p.a. Skoro jednak nie wybrało tej drogi, to nie służyły mu prawa strony (art. 31 § 3 k.p.a.) i nie mogło wnieść odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.). Zaskarżone do WSA orzeczenie odpowiada więc prawu. Skarga kasacyjna nie przedstawiła uzasadnionych zarzutów i dlatego podlegała ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.