II OSK 1282/12

Dnia 3 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 3 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 873/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. orzekające o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej w ramach poszerzenia ulic W. i W. w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia przez Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W., gdyż w myśl art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza, w drodze postanowienia, potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W myśl art. 63 ust. 2 powołanej ustawy, postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie art. 65 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji przewiduje, iż na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, tj. postanowienie o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przysługuje zażalenie. Brak jest natomiast analogicznego zapisu dla postanowień wydawanych w trybie art. 63 ust. 2 tej ustawy, tj. stwierdzających brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zatem na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. orzekającego o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zażalenie nie przysługuje, a w konsekwencji – w oparciu o art. 134 k.p.a. – należało uznać niedopuszczalność zażalenia złożonego przez Stowarzyszenie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. podnosząc, że organ w swojej argumentacji nie uwzględnił art. 63 ust. 6 ustawy o dostępie do informacji. W ocenie skarżącego ustawa o dostępie do informacji nie wyłącza wprost wniesienia zażalenia na postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tylko w takim przypadku można byłoby mówić o niedopuszczalności złożonego przez Stowarzyszenie środka zaskarżenia. Ponadto postanowienie to jest w swym charakterze zbliżone do decyzji – rozstrzyga, co do istoty kwestię konieczności przeprowadzenia takiej oceny, co wywołuje znaczące skutki procesowe. Procedura prowadząca do wydania takiego postanowienia wykazuje cechy typowe dla decyzji (art. 64 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji). Za dopuszczalną zaskarżalnością omawianych postanowień przemawiają także argumenty natury celowościowej w zakresie, w jakim ustawodawca przypisał znaczenie udziału społeczeństwa w tego rodzaju sprawach (przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Dodatkowo zdaniem Stowarzyszenia na mocy art. 9 Konwencji w Aarhus służy mu legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym zmierzającym do kontroli postanowienia stwierdzającego brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wskazał, że postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto Sąd podkreślił, że prawodawca przewiduje możliwość kwestionowania w formie zażalenia jedynie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Gdyby ustawodawca chciał, aby wszystkie postanowienia, a więc te stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, jak i te stwierdzające brak takiego obowiązku, były kwestionowane w trybie zażalenia, to w art. 65 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, znalazłoby się odwołanie do art. 63 ust. 2 tej ustawy. Sąd wskazał, że celem ustawy o dostępie do informacji było między innymi skrócenie procedury w przedmiocie wydawania decyzji środowiskowych. Gwarancją usprawnienia tej procedury ma być ustanowienie nowego organu koordynującego, regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a także wyłączenie możliwości kwestionowania w trybie zażaleń postanowień wpadkowych, wydawanych w trakcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Sąd wyjaśnił, że postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. orzekającego o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia nie kończy postępowania w sprawie. Jego zwieńczeniem będzie wydanie decyzji środowiskowej, od której przysługuje stronom odwołanie, a następnie prawo do skargi do sądu administracyjnego. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie można było zastosować regulacji zawartych w Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), gdyż Konwencja ta nie może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Świadczy o tym sposób sformułowania przepisów jej przepisów, które są zobowiązaniem dla władz danego państwa do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów realizujących przepisy tej Konwencji. Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Realizację tej zasady wprowadzono najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a obecnie ustawą o dostępie do informacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 31 i art. 134 k.p.a. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji przez przyjęcie, że postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest niezaskarżalne w drodze zażalenia, naruszenie art. 9 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 Konwencji z Aarhus w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że Konwencja nie jest umową międzynarodową, która może być bezpośrednio stosowana bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które tę Konwencje podpisało i ratyfikowało oraz naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L Nr 175, s. 40) zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35AA/E z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy 85/337/EWG i 96/61 AA/E poprzez ich niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 9 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) i art. 1 ust. 2 oraz art.10a dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE L Nr 1985.175.40) w związku z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Te, wiążące Polskę, umowy międzynarodowe stały się, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, częścią krajowego porządku prawnego i muszą być stosowane w polskim porządku prawnym. Istotne jest jednak to, że jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, są to normy sformułowane bardzo ogólnie, które wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które podpisały Konwencję z Aarhus. Wynika to w sposób oczywisty z przepisów art. 9 ust. 1–5 tej umowy międzynarodowej, które przewidziały wprowadzenie do systemów prawnych państw członkowskich szczegółowych procedur odwoławczych umożliwiających rozpoznanie sprawy przez sąd lub inny niezależny i bezstronny organ powołany z mocy ustawy. Realizacja tych obowiązków nastąpiła w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W szczegółowych rozwiązaniach prawnych przewidzianych w art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 2 tej ustawy ustawodawca przewidział możliwość zakwestionowania zażaleniem postanowień wprowadzających obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie dopuścił jednocześnie możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia wydanego na mocy art. 63 ust. 2 tej ustawy, niestwierdzającego potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepisy te korespondują z ogólnymi zasadami zaskarżania postanowień zawartymi w art. 141 § 1 i art. 142 k.p.a. Zgodnie z nimi na wydane w toku postępowania postanowienia zażalenie służy stronie wówczas, gdy tak stanowi Kodeks. Natomiast postanowienia, na które nie służyło zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Stanowisko przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia jest zgodne z prawem, nie może budzić uzasadnionych zastrzeżeń. Dlatego skarga kasacyjna od wyroku tego Sądu, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.