II OSK 1075/12

Sygn. akt II OSK 1075 / 12 POSTANOWIENIE Dnia 11 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1567/11 w zakresie odrzucenia skargi E. S. na działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Sygn. akt II OSK 1075 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. S. na działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 18 maja 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił E. S. odpowiedzi na skargę z dnia 25 marca 2011 r., przekazaną przez Wojewodę Podkarpackiego przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r., dotyczącą sposobu przeprowadzenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie postępowania administracyjnego w sprawie "oględzin zbiornika ścieków i wydania nakazu jego rozbiórki". Organ stwierdził, że nie znajduje podstaw do podjęcia interwencji wobec ww. organu wojewódzkiego oraz poinformował, iż jeżeli działania podejmowane przez organ powiatowy budzą wątpliwości skarżącej, to należy zwrócić się z nimi do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 23 maja 2011 r. E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując na to, iż organ ten uchylił się od rozstrzygnięcia jej skargi, zataił dowody oraz komplikował i przeciągał sprawy. Skarżąca wskazała, że w dniu 25 marca 2011 r. wniosła zażalenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie i na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie oraz wystąpiła o ponowne przeprowadzenie kontroli zbiornika, znajdującego się na jej posesji. Zarzuciła, iż z treści pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2011 r. wynika, że uchyla się on od obowiązku rozpatrzenia wniesionego zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucając powyższą skargę, podkreślił ograniczony charakter kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Cytując treść art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uznał, że w niniejszej sprawie skargą została objęta czynność organu z dnia 18 maja 2011 r. w sprawie dotyczącej skargi E. S. wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. i w taki sposób należy potraktować pismo skarżącej z dnia 25 marca 2011 r. Zaskarżone działanie organu było zdaniem Sądu odpowiedzią na ww. skargę. Wskazując na treść przepisu art. 227 k.p.a., Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż powyższy tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno- techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Na zawiadomienie to nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zatem, zaskarżona czynność w przedmiocie zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie podlegała kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego też względu przedmiotowa skarga jako niedopuszczalna została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła E. S., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt c p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 235 § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz błędne przyjęcie, że skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została objęta czynność organu dotycząca zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi wniesionej przez skarżącą w trybie art. 227 k.p.a. i nie podlegająca tym samym kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ww. przepisów stanowiłoby podstawę dla przyjęcia, iż skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została objęta decyzja organu wydana w II instancji w sprawie wniosku skarżącej o uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej; 2. naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt c p.p.s.a. poprzez nierozważnie wszystkich zarzucanych przez skarżącą naruszeń przepisów postępowania przez organ, jak również zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wyjścia poza granice skargi oraz pełnej weryfikacji zaskarżonej decyzji pod kątem jej legalności, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadziłoby do pełnej weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, skutkującej jego uchyleniem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt c p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując na zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym i domniemanie prawne wynikające z art. 235 § 1 k.p.a., skarżąca uznała, że w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki dla zastosowania tego przepisu i wszczęcia trybu nadzwyczajnego. Jak podkreśliła, pismo z dnia 23 marca 2011 r. nie było skargą wniesiona w trybie art. 227 k.p.a., zaś organy błędnie je uznały za takie. Natomiast rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2011 r. było decyzją administracyjną wydaną w II instancji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów przez Sąd pierwszej instancji powinno było skutkować uznaniem, iż w sprawie występuje przedmiot kontroli sądowej w postaci decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a.) oraz jej uchyleniem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt c p.p.s.a. Sąd nie dokonał analizy wszystkich zarzutów wskazanych przez skarżącą, przytaczając zasadniczo w całości stanowisko organu. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przytaczając dotychczasowe stanowisko w sprawie odnośnie kwalifikacji pisma skarżącej jako skargi z art. 227 k.p.a. Jak podkreślił organ, postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., nakazującą rozbiórkę zbiornika betonowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia w niej przedstawionymi. Oceniając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną, zauważyć należało, iż przedstawione w niej zagadnienie sprowadzało się do oceny kwalifikacji prawnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji pisma skarżącej z dnia 25 marca 2011 r. oraz stanowiącego odpowiedź na nie, pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2011 r. Kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż pismo z dnia 25 marca 2011 r. jest skargą z art. 227 k.p.a., autor kasacji podkreślał, iż powyższe pismo skarżącej winno zostać potraktowane jako żądanie wszczęcia postępowania z art. 154 § 1 k.p.a. Tak przedstawionej argumentacji nie sposób jednak podzielić. Przede wszystkim zauważyć bowiem trzeba, iż o ile nie budzi wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacją istnie zasady pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego, na którą powołuje się autor kasacji, o tyle nie można abstrahować od treści wnoszonego przez stronę pisma. Art. 235 § 1 k.p.a. stwierdza bowiem wprost, że "skargę w sprawie (...) uważa się zależnie od". Przepis ten wymaga przeprowadzenia konieczności analizy pisma kierowanego do organu i uzależnia uznanie pisma od wniosku wszczynającego postępowanie w trybie nadzwyczajnym od jego treści, a ta nie budziła w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości. Z treści tego pisma bezspornie wynikało, iż nie stanowiło ono żądania wszczęcia postępowania w sprawie, co do którego organ mógł powziąć wątpliwości i stosując art. 9 k.p.a. zwrócić się do strony, udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1099/04, LEX nr 165733). Z tych też przyczyn za bezzasadny uznać należało wskazany w kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 235 § 1 k.p.a. w związku z art. 154 § 1 k.p.a. W konsekwencji tego, bezzasadnym pozostawał również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem uznanie braku dopuszczalności przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej tzw. skargi powszechnej (art. 227 k.p.a.), a czego nie kwestionowano w niniejszej kasacji, uniemożliwiało Sądowi pierwszej instancji ocenę legalności skarżonego pisma organu z dnia 18 maja 2011 r. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisanych art. 258- 261 p.p.s.a.