I OSK 2121/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 384/11 w sprawie ze skargi W. H. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia wartości i odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Starosta Powiatu Białostockiego decyzją z [...] stycznia 2011 r. [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, ustalił W. H. wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na kwotę 165.513,00 zł oraz zobowiązał Burmistrza C. do wypłaty odszkodowania na rzecz W. H. w ww. kwocie. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że operat szacunkowy po względem formalnym został sporządzony w sposób prawidłowy, w oparciu o obowiązujące przepisy "specustawy drogowej", ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a określona w nim ostatecznie na kwotę 165.513,00 zł wartość przedmiotowej działki odpowiada jej wartości rzeczywistej. Starosta Powiatu Białostockiego zaznaczył również, że wybór terenu wsi K. jako rynku lokalnego do wyceny wartości działki nr [...] należy do rzeczoznawcy. Organ nie może narzucać rzeczoznawcy rozszerzenia tego rynku na inne miejscowości, zwłaszcza że rzeczoznawca podkreśla w swoich uzasadnieniach szczególną atrakcyjność inwestycyjną obrębu K. Stwierdził również, że przyjęcie obrębu K. jako rynku lokalnego uzasadnia określenie wartości rynkowej ww. działki przy zastosowaniu § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), tym bardziej że na terenie obrębu K. było zbyt mało transakcji nieruchomościami zajętymi lub wydzielonymi pod drogi publiczne, aby zastosować § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Poza tym organ I instancji podkreślił, że Gmina C. pomimo twierdzenia, że operat szacunkowy z wyceny wartości ww. działki budzi poważne wątpliwości, nie zaskarżyła prawidłowości jego sporządzenia do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Burmistrz C. zarzucając, że operat szacunkowy z dnia 17 sierpnia 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zawiera błędy, które dyskwalifikują go jako podstawę do jakichkolwiek ustaleń, a zwłaszcza ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że ww. operat szacunkowy został sporządzony sprzecznie z wymogami określonymi w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., ponieważ pomimo istnienia znacznej liczby określonych transakcji zostały one zignorowane zarówno przez rzeczoznawcę jak też organ orzekający w I instancji. Efektem było określenie wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę a nie nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne. Zarzucił także nieprawidłowości w jego sporządzeniu wskazując m.in. na nieprawidłowość i brak uzasadnienia dla doboru cech i wagi poszczególnych cech, oraz uzasadnienia dla procentowych zmian wag cech i zastosowania 20% udziału cechy rynkowej. Wątpliwości Burmistrza C. dotyczą również kwestii zaskarżania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców, obowiązku oceny operatu szacunkowego przez organ prowadzący postępowanie, oraz rzeczywistej powierzchni nieruchomości przyjętej do wyceny. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Podlaski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Białostockiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie biegły nie ustalił wysokości odszkodowania w oparciu o przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a określił wartość nieruchomości w oparciu o ust. 2 pkt 1 tego paragrafu, a tym samym sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie spełniał wymogów powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., gdyż przy wycenie gruntów zajętych pod drogi publiczne w pierwszej kolejności należało uwzględnić ceny gruntów odpowiednio pozyskiwanych na te właśnie cele. Wojewoda Podlaski zgodził się również z twierdzeniem Burmistrza C. że zastępczy sposób określenia wartości rynkowej może być stosowany tylko warunkowo i nie może być uzależniony tylko od niskich cen jednostkowych w odniesieniu do aktualnie kształtujących się cen działek budowlanych w sytuacji kiedy odnotowano transakcje działek przeznaczonych pod drogi na rynku lokalnym przy czym słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że niewykluczona jest możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia – jak uczyniono to w niniejszej sprawie – jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 tego przepisu. Wojewoda Podlaski wyjaśnił, że zasady określania rynku analizowanego zawarte są w § 26 cyt. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy. Nie może tego jednak uczynić w sposób dowolny, ponieważ powinien uwzględnić w szczególności, przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (§ 26 ust. 3 ww. rozporządzenia). Przy konstrukcji zastosowanej w § 36 tego aktu obszar rynku zakreślonego i przeanalizowanego przez rzeczoznawcę, może więc mieć decydujące znacznie przy ustaleniu czy spełnione zostały kryteria do zastosowania ust. 2 ww. normy jak to miało miejsce w sprawie i co zakwestionował Burmistrz C. Poza tym organ odwoławczy podniósł, że faktem jest, że organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym oraz ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek błędów, które winny być sprostowane. Organ odwoławczy stwierdził, że dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego. Ponadto zdaniem organu odwoławczego wobec prezentowanych przez Burmistrza C. w toku postępowania, wątpliwości co do wartości przejętej nieruchomości określonej w operatach szacunkowych, obowiązkiem organu było wezwanie strony do jednoznacznego wypowiedzenia się, czy kwestionuje dowód w postaci operatu szacunkowego oraz do pouczenia o możliwości podważenia tego operatu bądź przez złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego (na jego koszt), bądź w sposób przewidziany art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem W. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o zasądzenie odszkodowania w kwocie wyliczonej przez rzeczoznawcę majątkowego, tj. 165.513 zł, należnych odsetek zgodnie z obowiązującą ustawą. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania administracyjnego. Zasadnicze zarzuty skargi wywiódł w piśmie procesowym z 6 lipca 2011 r., w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 1 i art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenia prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, zakwestionował ponowne wydanie w sprawie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, sprzecznie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że organ II instancji w istocie nie sformułował okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem strony skarżącej intencją organu II instancji jest to, aby organ I instancji "wymusił" na rzeczoznawcy majątkowym, powołanym w sprawie, zmianę jego stanowiska albo nawet sam dokonał zmian w wycenie, kierując się zasadą swobodnej ocenie dowodów. Skarżący podniósł, że rzeczoznawca trafnie przyjął ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości sąsiednich, przeznaczonych do zabudowy domami jednorodzinnymi zauważając, że ceny transakcyjne przeznaczone do zabudowy pod drogi w innych rejonach gminy także zostały wyznaczone według cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową. Zdaniem strony skarżącej przyjęcie żądania Gminy C., aby wyceniać wywłaszczony grunt według cen transakcyjnych wyłącznie uzyskiwanych w obrocie na terenie gminy gruntami przeznaczonymi pod drogi prowadziłoby do rażącego pokrzywdzenia wywłaszczonego, a także z pewnością nie miałoby charakteru "słusznego odszkodowania" i nie stanowiłoby najbardziej prawdopodobnej jej ceny. W konsekwencji także zasadnym było przyjęcie przez rzeczoznawcę określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. metody ustalenia wartości wywłaszczonego gruntu. Ponadto zdaniem skarżącego nieuzasadnionym jest twierdzenie organu II instancji, że rzeczoznawca nie uwzględnił transakcji, których przedmiotem były grunty przeznaczone na cele drogowe. Powyższe twierdzenie jest sprzeczne z treścią operatu i wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych w sprawie. Autor skargi podniósł również, że skoro Gmina C. została pouczona podczas rozprawy o prawie domagania się dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych i z uprawnienia tego nie skorzystała, to bezzasadnym jest polecenie organu II instancji, aby pouczył tę stronę w ponownym postępowaniu o przysługującej jej prawie. Skarżący wywodził, że postępowanie organu ma cechy przewlekłości, o czym świadczy nie tylko rażące naruszenie w zakresie terminu ustalenia odszkodowania, ale także terminy podejmowanych czynności w sprawie oraz unikanie przez organ II instancji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poprzez podjęcie bez uzasadnienia – zdaniem strony skarżącej – rozstrzygnięcia kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 sierpnia 2011 r., II SA/Bk 384/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. H. na decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia wartości i odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja Wojewody Podlaskiego z [...] kwietnia 2011 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego przepisu. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Podstawową więc kwestią, do której winien odnieść się Sąd było to, czy w sprawie zachodziła potrzeba – z uwagi na stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia procesowe – przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji "w całości lub w znacznej części". Organ odwoławczy zarzucił Staroście Białostockiemu niewłaściwą ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego, polegającą na niedostrzeżeniu przez Starostę, iż rzeczoznawca majątkowy zlekceważył przepis § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który to przepis powinien stanowić podstawę wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca dokonał wyceny w sposób nieuprawniony, zdaniem organu II instancji, bowiem zastosował przepis § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia bez uprzedniego podjęcia próby i bez wyjaśnienia, dlaczego odstąpił od zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia. Dalej organ wskazał, że skoro wyjaśnienia rzeczoznawcy, składane na zarzuty Burmistrza C., okazały się w ocenie Burmistrza C. niewystarczające, to "obowiązkiem organu I instancji było ponowne zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez wyjaśnienie wszelkich zgłaszanych przez stronę wątpliwości w tym wątpliwości, które nie zostały dostatecznie wyjaśnione". W ocenie Sądu, powody uchylenia decyzji Starosty Białostockiego nie są trafne i nie mieszczą się w granicach dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Analiza decyzji Starosty Białostockiego z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz przebieg całego postępowania poprzedzającego jej wydanie, prowadzi do wniosku, że organ ten w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy – w tym także operat szacunkowy, z zachowaniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Celem wyceny w spornym operacie szacunkowym było ustalenie wysokości odszkodowania byłemu właścicielowi nieruchomości W. H. oznaczonej nr [...] o pow. 0,1290 ha, przyjętej na własność Gminy C. pod lokalizację drogi gminnej Krupniki-Klepacze (decyzją Starosty Białostockiego z [...] kwietnia 2008 r.). Od chwili sporządzenia pierwszego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę J. M. z 29 czerwca 2009 r., Burmistrz Gminy C. nie godził się z wyceną, uważając, że jest za wysoka i składał zastrzeżenia, na które rzeczoznawca udzielał odpowiedzi. I tak: w odpowiedzi na uwagi Burmistrza C. z 28 sierpnia 2009 r., rzeczoznawca dokonał korekty operatu, składając nową jego wersję 22 października 2009 r. Następne uwagi Burmistrza C. z 18 listopada 2009 r. zostały uwzględnione poprzez uzupełnienie operatu szacunkowego i złożenie go dnia 29 grudnia 2009 r. Kolejne poprawki do operatu zostały naniesione 1 lutego 2010 r. na wniosek Starosty Białostockiego z 12 stycznia 2010 r. W piśmie z dnia 11 lutego 2010 r. Burmistrz C. złożył zastrzeżenia do wyceny. Po uchyleniu decyzji Starosty Białostockiego z [...] marca 2010 r. przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z [...] maja 2010 r., rzeczoznawca J. M. sporządził nowy operat szacunkowy z 17 sierpnia 2010 r. i złożył wyjaśnienie pisemne na okoliczność zastosowania § 36 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W dniu 12 października 2010 r., na rozprawie administracyjnej przedstawiciel Gminy C. i rzeczoznawca J. M. dokonali wymiany poglądów na temat sposobu i wysokości wyceny spornej działki. W dniu 3 grudnia 2010 r. rzeczoznawca odpowiedział na kolejne zarzuty Burmistrza C. z 25 października 2010 r., uzasadniając dlaczego nie wziął do bazy porównawczej w swojej wycenie ośmiu transakcji działek nabytych przez Gminę C. przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Przedstawiona powyżej chronologia zbierania dowodów wskazuje na to, że organ I instancji wyczerpał wszelkie możliwości wyjaśnienia sprawy, zaś polemika pomiędzy Burmistrzem Gminy C. a stanowiskiem rzeczoznawcy, co do sposobu wyceny spornej działki nadal pozostała. Organ I instancji wydał decyzję, którą uzasadnił zgodnie z przepisem art. 107 k.p.a. Ocenił dowód z opinii rzeczoznawcy w zakresie, w jakim posiadał ku temu kompetencje. Sąd podkreślił, że gospodarzem postępowania jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę. Ocena wartości dowodowej przedmiotowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zatem nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, że skoro wielokrotne wyjaśnienia rzeczoznawcy nie satysfakcjonowały uczestnika postępowania, jakim był Burmistrz C., to organ powinien jeszcze raz zażądać wyjaśnień od rzeczoznawcy, gdyż powielanie tej samej czynności niczemu by nie służyło poza przedłużeniem postępowania. Kolejny problem sprowadza się do oceny, w jakim zakresie organ administracji może ingerować w meritum operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który dysponuje wiadomościami specjalnymi i jest osobą zaufania publicznego. Odpowiadając na tak postawione pytanie Sąd stwierdził, że z pewnością organ ma prawo oceny operatu pod względem formalnym, tj. zbadać czy dowód ten został wystawiony przez osobę właściwą, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy zawiera konkluzje i czy został sporządzony rzetelnie, bez pomyłek. Może też odnieść się do jego treści merytorycznej. W ocenie Sądu, taką ocenę operatu przeprowadził organ I instancji, przyjmując za uzasadnione dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy, co do przyjętego sposobu i podstawy prawnej, zastosowanych przy wycenie nieruchomości. W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości, o czym stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. W sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównawczą. Stosownie do § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość co najmniej kilkunastu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przepis § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia nakazuje przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Tak więc ceny transakcyjne w odniesieniu do gruntów przeznaczonych pod drogi obejmują wyłącznie ceny transakcyjne uzyskiwane na cele związane z drogami publicznymi. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest takich cen zastosowanie znajduje przepis § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W stanie faktycznym sprawy, istotą było rozstrzygnięcie przez organ I instancji o prawidłowości przyjęcia do wyceny przez biegłego metody określonej w § 36 ust. 2, zamiast wskazanej w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia (do czego zmierzał uczestnik postępowania). Niewykluczona jest możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia, jednak w pierwszej kolejności należy skorzystać z metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności skorzystać z możliwości ust. 2 tego przepisu. Po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, możliwe jest zastosowanie wyceny określonej w z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Nie polega na prawdzie, iż rzeczoznawca J. M. nie analizował metody wskazanej w § 36 ust. 1 rozporządzenia, bowiem przyczyny pominięcia tej metody wskazywał w operacie szacunkowym oraz w dodatkowych wyjaśnieniach pisemnych, uznając że sprzedaż działek pod drogi nie może stanowić bazy porównawczej (wskazał z jakich przyczyn). Chodziło biegłemu nie tylko o niskie ceny zawartych transakcji, lecz o rozbieżność w lokalizacji i atrakcyjności działek na rynku lokalnym, w obrębie wsi Krupniki. Sąd zauważył, że osiem transakcji zawartych z przeznaczeniem pod budowę dróg (które wskazała Gmina C.) nie oznacza "kilkunastu transakcji", jakie są wymagane dla stworzenia bazy porównawczej w świetle § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Argumentacja rzeczoznawcy została oceniona w decyzji Starosty Białostockiego, który uznał ją za wiarygodną i zgodną z prawem. Stąd też, nie jest słuszny zarzut organu odwoławczego twierdzącego, iż organ I instancji nie zauważył zlekceważenia przez rzeczoznawcę przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia. W przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu, w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Tak też w sprawie, jak słusznie zauważył organ I instancji, jedyną możliwością zakwestionowania operatu szacunkowego było zwrócenie się strony niezadowolonej o jego ocenę do takiej organizacji zawodowej. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko ten organ (Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych) posiada uprawnienia do oceny prawidłowości zastosowanej metodologii sporządzenia operatu, zachowania zasad i procedury szacowania nieruchomości. Organ I instancji na rozprawie administracyjnej w dniu 12 października 2010 r. pouczył uczestnika postępowania (zgodnie z art. 9 k.p.a. w związku z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami) o możliwości zewnętrznej weryfikacji operatu, z czego Gmina C. nie skorzystała ani w długotrwałym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani też w postępowaniu odwoławczym. Gmina nie przedłożyła też żadnego kontroperatu (zleconego innemu rzeczoznawcy na jego życzenie), który mógłby ewentualnie, stanowić przeciwdowód dla operatu kwestionowanego w postępowaniu. Nie składała też wniosku do organu o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego dla wyceny spornej nieruchomości. Sąd stwierdził, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej, wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, faktycznie nie zaistniały. Nie było podstaw do twierdzenia, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (art. 138 § 2 k.p.a). Zatem organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę, dokona wszechstronnej obiektywnej oceny materiału dowodowego i wyda stosowną decyzję. Przy tym nie istnieją przeszkody, by organ II instancji przeprowadził dowód uzupełniający z przesłuchania rzeczoznawcy majątkowego, skoro jego zdaniem (wyrażonym na stronie ostatniej uzasadnienia decyzji), należy jeszcze dostatecznie wyjaśnić wątpliwości związane z zarzutami uczestnika postępowania – Burmistrza C. Dowód uzupełniający może być przeprowadzony w II-giej instancji na podstawie art. 136 k.p.a. Mając na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Gmina C. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na: 1) naruszeniu prawa materialnego: – § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 25 sierpnia 2011 r., zwanego dalej rozporządzeniem, przez wadliwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zaistniały podstawy do wyceny nieruchomości na podstawie tego przepisu, podczas gdy istniała możliwość określenia wartości nieruchomości w oparciu o podejście porównawcze stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia; – 36 ust. 1 w związku z § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 25 sierpnia 2011 r. i art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rzeczoznawca nie posiadał bazy porównawczej, podczas gdy istniała możliwość przyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na lokalnym rynku nieruchomości w Powiecie białostockim lub zastosowania metody porównywania parami, 2) naruszeniu przepisów postępowania, których to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu, że ustalone odszkodowanie w wysokości określonej przez rzeczoznawcę odpowiada wartości nieruchomości, podczas gdy w rzeczywistości znacznie przewyższa cenę, jaką można uzyskać za nieruchomości podobne na rynku, przeznaczone pod drogi, czym naruszono zasadę praworządności i oparto rozstrzygnięcie na dowodzie nie odpowiadającym rzeczywistemu stanowi rzeczy; – art. 1 § 1 i 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że zostały wyjaśnione wszystkie przesłanki mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na tej podstawie wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W. H. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako niemającej usprawiedliwionej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 1, § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie jest zasadny. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd przedstawił w pełni prawidłową konstrukcję prawną postępowania odwoławczego, którego przedmiotem jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Dopuszczalność odstąpienia od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest wyznaczona przesłankami, które zostały ustanowione w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu ustalonym ustawą dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji została ograniczona. Tylko wykazanie naruszenia przepisów postępowania, w następstwie prowadzące do podjęcia czynności wyjaśnienia stanu faktycznego przesądzającego o treści rozstrzygnięcia sprawy daje podstawy do uchylenia się przez organ odwoławczy od realizacji kompetencji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oparta ma zasadzie swobodnej oceny (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), nie stanowi wypełnienia przesłanki – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy obowiązany był dokonać oceny materiału dowodowego oraz w razie stwierdzenia koniecznego uzupełnienia tego materiału dowodowego, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pozbawienie strony merytorycznego rozstrzygnięcia wyłącznie z powodu odmiennej oceny dowodów ma cechy przewlekłości postępowania w sprawie, stanowiąc naruszenie reguł postępowania administracyjnego. Nie są zasadne zatem zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz naruszenie art. 1 § 1 i 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zastosowanie w sprawie przez Wojewodę Podlaskiego art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczyło podstawę oceny Sądu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.