VI SA/Wa 464/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. w P. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa) w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej ustawa o świadczeniach), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym S. S., utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. (dalej skarżący) zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej organ I instancji), o wydanie decyzji w sprawie objęcia S. S. ubezpieczeniem zdrowotnym. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., zawiesił postępowanie w sprawie objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym S. S. Jako podstawę prawną wskazano art. 109 ustawy o świadczeniach oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji, wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, wystąpiły wszystkie przesłanki zawieszenia postępowania, wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i wobec powyższego, zobowiązał się do wystąpienia do organu rentowego o rozpatrzenie zagadnienia wstępnego, podlegającego w jego ocenie merytorycznym rozstrzygnięciu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. w zakresie ostatniej odprowadzanej składki na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne S. S., która nie powoduje sankcji wygaśnięcia umowy z mocy prawa, zgodnie bowiem z art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach, do wyłącznej właściwości organów rentowych należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 15 listopada 2010 r. skarżący wniósł zażalenie. Powołując się na art. 101 § 3 w zw. z art. 97 § 1 Kpa, zarzucił brak podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego i wniósł o jego uchylenie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu, podtrzymał argumenty dotyczące wystąpienia wszystkich przesłanek zawieszenia postępowania, bowiem rozstrzygniecie merytoryczne skarżącego w kwestii ostatniej oprowadzonej składki na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne przez S. S. umożliwi [...] Oddziałowi Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalić termin objęcia ww. ubezpieczeniem, a w szczególności pozwoli wskazać termin jego zakończenia. Prezes NFZ wskazał również, iż organ I instancji wystąpił pismem z dnia 7 stycznia 2010 r., do ZUS l/O w P. o rozpatrzenie zagadnienia wstępnego - w niniejszej sprawie - w przedmiocie ostatniej, skutecznie odprowadzonej składki przez S. S. W powyższym piśmie zwrócono się także o przekazanie informacji, czy S. S. został od dnia obowiązywania umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego (tj. od dnia 12 lipca 1999 r.) zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego i z jakiego tytułu. Bazując na treści urnowy nr [...] w dnia [...] lipca 1999 r. zawartej pomiędzy [...] Kasą Chorych a Panem S. S., której przedmiotem było objęcie ubezpieczającego się ubezpieczeniem zdrowotnym, danych Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (zawartych w obwieszczeniach z [...] lipca 1999 r., [...] października 1999 r. i [...] stycznia 2000 r.) oraz informacji ZUS l/O w P. (pismo z dnia 21 lipca 2010 r.) organ odwoławczy uznał, iż skarżący nie dochował należytej staranności w analizie danych dotyczących opłaconej przez S. S. składki na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne. Prezes NFZ nie zgodził się również ze stwierdzeniem skarżącego o jego braku wiedzy o dacie zawarcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, gdyż data ta została przekazana przez organ I instancji w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. Organ odwoławczy za bezpodstawne uznał również stanowisko skarżącego, zgodnie z którym nie zachodziła konieczność wyrażenia opinii w zakresie ostatniej skutecznie opłaconej składki w każdym przypadku, w tym również przez S. S., bowiem dopiero z dniem 15 maja 2000 r. został on zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu "pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu", jednocześnie nie rozwiązał on umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia na koniec miesiąca kalendarzowego (§ 7 pkt 1 umowy). Zatem rozstrzygniecie merytoryczne ZUS w zakresie ostatniej składki odprowadzonej na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne jest niezbędne dla ustalenia daty rozwiązania wspomnianej umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. Pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowienia Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi odwoławczemu, iż w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się on do faktu, iż okoliczności faktyczne niezbędne do wydania przez organ I instancji decyzji o objęciu S. S. dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym, zostały przedstawione przez skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 29 grudnia 2009 r., a następnie w piśmie z dnia 17 lutego 2010 r. Zatem, w ocenie skarżącego, nie wystąpiły przeszkody do wydania stosowej decyzji przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę, Prezes NFZ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r., jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] listopada 2010 r. - naruszają prawo. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydając sporne postanowienia, organy obu instancji dopuściły się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającego na niewłaściwym zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie objęcia dobrowolnemu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez pana S. S. Podstawą podlegania dobrowolnemu ubezpieczeniu zdrowotnemu była umowa dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. zawarta między [...] Kasą Chorych a Panem S. S. W niniejszej sprawie organy NFZ uznały, że zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie merytoryczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. w zakresie ostatniej odprowadzonej składki na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne przez Pana S. S., która nie powoduje, w myśl obowiązującego w określonym czasie przepisu prawa, sankcji wygaśnięcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego z mocy prawa przy założeniu, że strony umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego ustaliły objęcie dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym od dnia 12 lipca 1999 r., co umożliwi dyrektorowi [...] OW NFZ ustalenie terminu objęcia tymże ubezpieczeniem, a w szczególności terminu jego zakończenia. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wprawdzie pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Dom Wydawniczy Zakamycze, 2000 r., t. 5 do art. 97 § 1 pkt 4). Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej, stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, jak słusznie wskazała strona skarżąca, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zdaniem Sądu należy w pełni podzielić pogląd strony skarżącej i uznać, iż w świetle obecnie obowiązującego stanu prawnego oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione jakiekolwiek obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze Skarżącym Zakładem Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P., że organy NFZ wadliwie przyjęły, że rozstrzygnięcie merytoryczne ZUS w zakresie odprowadzenia ostatniej składki na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne przez Pana S. S. stanowi "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 7 stycznia 2010 r. NFZ [...]OW w P. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wyrażenie opinii w przedmiocie skutecznie odprowadzonych na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne przez Pana S. S. składek wskazując, iż w roku przedmiotowego postępowania niezbędnym jest wyrażenie przez ZUS stanowiska za jaki miesiąc ostatnia składka tytułem dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego została odprowadzona. Wraz z ww. pismem OW NFZ przekazał również kopię umowy dobrowolnej nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 17 lutego 2010 r. Zakład wyjaśnił jakie wpłaty i w jakich terminach zostały dokonane przez ubezpieczonego oraz kiedy ww. został zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego i z jakiego tytułu. W ocenie Sądu kwestia rozstrzygnięcia w przedmiocie odprowadzenia ostatniej składki na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne przez Pana S. S. nie jest "zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak wyżej wskazano zagadnienie wstępne jest zagadnieniem o charakterze prawnym. Kwestia odprowadzenia ostatniej składki na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne nie ma, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie charakteru prawnego, jest to czynność o charakterze czysto technicznym, mająca na celu ustalenie daty odprowadzenia składki oraz jej wysokości. Po otrzymaniu pisma ZUS z dnia 17 lutego 2010 r. organy NFZ dysponowały materiałami pozwalającymi na rozstrzygnięcie sprawy. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu, a o kosztach orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.