II SAB/Rz 46/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi G. B. na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę Powiatu do rozpoznania wniosku G. B. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2011 r. w odniesieniu do pkt. 2 i 3, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Starosty Powiatu na rzecz skarżącego G. B. kwotę 50 zł /słownie: pięćdziesiąt złotych/ tytułem częściowego zwrotu części kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 46/11 Uzasadnienie W skardze z daty [...], 6 czerwca 2011 r. G. B. zarzucił Staroście [...] bezczynność, formułując wniosek o: - zobowiązanie Starosty do podjęcia czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskami, - zobowiązanie Starosty do podjęcia czynności w zakresie anulowania bezpodstawnie naliczonej opłaty za udostępnienie informacji publicznej - zobowiązanie Starosty do podjęcia czynności w zakresie pobrania opłaty za udostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej, - zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 17 maja 2011 r. w biurze podawczym Starostwa [...] złożył dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Organ w odpowiedzi na drugi wniosek przekazał informację, która tylko w części wypełnia treść wniosku, gdyż pkt 2 i 3 nie został zrealizowany - Starosta odmówił przekazania kopii żądanych informacji. Odmowa nie posiada formy przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec czego pozbawiony został możliwości złożenia odwołania. Stąd też organ pozostaje w bezczynności. Co do punktu 4 wniosku skarżący wskazał, że otrzymał żądaną kopię mapy wraz z fakturą. Jednakże faktura VAT na kwotę 66,42 zł znacznie przewyższa koszt wykonania kopii mapy, co narusza art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i naprowadził, że po udzieleniu informacji, skarżący 7 czerwca 2011 r. wniósł skargę na bezczynność i skierował do organu wezwanie /z dnia 6 czerwca 2011 r./ do usunięcia naruszenia prawa, w którym nawiązał do wniosków o udzielenie informacji z 17 maja 2011 r. oraz zakwestionował naliczoną opłatę za wydanie mapy. Organ wskazał, że pismem z dnia 26 maja 2011 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi odnośnie do punktów od 1 do 3 złożonego wniosku. W zakresie punktu 4 wniosku, przekazano żądaną kopię mapy wraz z fakturą na kwotę 66,42zł, należną za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdyż udostępnianie tego rodzaju danych jest odpłatne /art. 40 pkt 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. Nr 37, poz. 333/, a wysokość opłat wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. (Dz. U. Nr 37, poz. 333). W konkretnym przypadku opłatę pobrano zgodnie z Załącznikiem Nr 4, punkt 3 Tabela III poz.1. Zatem organ nie naliczył kosztów udostępnienia informacji publicznej. Konkludując organ uznał skargę za nieuzasadnioną. W piśmie złożonym w Sądzie w dniu 4 sierpnia 2011 r., G. B. podtrzymał zarzuty skargi i zakwestionował odpowiedzi na postawione pytania. Stwierdził, że odpowiadając na punkt 2 i 3 wniosku organ odmówił udzielenia żądanych informacji, nie wydając w tym przedmiocie decyzji, co w świetle orzecznictwa traktowane jest jako bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Co się tyczy zaś stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę w zakresie wystawionej faktury naprowadził, że w przypadku dostępności informacji publicznej w innym trybie, organ winien poinformować o tym wnioskodawcę tym bardziej, że uzyskanie tej informacji wiąże się z dużą opłatą. Opisując otrzymaną fakturę i poszczególne pozycje składające się na końcową kwotę stwierdził, że wbrew stanowisku organu, nie naliczono podatku VAT. Zakwestionował też zasadność powoływania się na rozporządzenie wskazane w odpowiedzi na skargę, na podstawie którego naliczono opłatę. Zgodnie z Konstytucją dostęp do informacji publicznej regulują tylko ustawy, dlatego w tym przypadku rozporządzenie nie może mieć zastosowania. Reasumując skarżący podał, że Starosta nadal pozostaje w bezczynności udostępnienia informacji, a podjęte dotychczas działania nadwyrężają zaufanie do organu i naruszają art. 7 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest częściowo uzasadniona. I. Stan faktyczny jest następujący: G. B. pismem z dnia 17 maja 2011 r. zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienia informacji publicznej: 1) Czy został złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr 1666/15 w mieście R., a jeśli tak, czy wnioskodawca otrzymał już pozwolenie na budowę, a w sytuacji jeśli został złożony wniosek lub wydano pozwolenie na budowę, wystąpił o przekazanie kopii projektu zagospodarowania w.w. działki oraz opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki, 2) przekazanie kopii projektu zagospodarowania działek nr 1667/12, 1668/11 w mieście R. oraz opisu technicznego do projektu zagospodarowania tych działek, 3) przekazanie kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/8 w mieście R. oraz opisu technicznego do projektu zagospodarowania w.w. działki, 4) przekazanie kopii aktualnej mapy zasadniczej z zastrzeżeniem, że kopie mapy należy wykonać w taki sposób, aby na mapie było wyraźnie widać rzędne wysokościowe terenu i uchwycić działki: 1666/8, 1666/9, 1666/10, 1666/11, 1666/12, 1666/13, 1666/14, 1666/15, 1666/16, 1666/17, 1666/18, 1667/9, 1667/10, 1667/11, 1667/12, 1667/13, 1667/14, 1667/15, 1667/16, 1667/17, 1668/9, 1668/10, 1668/11, 1668/12, 1668/13, 1668/14, 1668/15, 1668/16, położone w mieście R. W odpowiedzi na wniosek, Starosta [...] pismem z dnia 26 maja 2011 r., nr [...] poinformował G. B., że nie został złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr 1666/15 w mieście R., a tym samym nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne prowadzące do wydania pozwolenia na budowę. Natomiast w sprawie dotyczącej przekazania kopii projektów zagospodarowania działek nr ewid. gr. 1667/12, 1668/11, 1666/8 w mieście R. wyjaśnił, że prowadzone postępowania administracyjne dla tych działek zostały zakończone ostatecznymi decyzjami pozwolenia na budowę, na podstawie dokumentacji opracowanej zgodnie z wymogami art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). W rozumieniu art. 28 ust. 2 tej ustawy, wnioskodawca nie był stroną postępowania w przedmiotowych sprawach, nie był informowany o toczącym się postępowaniu i dlatego organ nie może przekazać żądanych materiałów. Niezależnie od tak udzielonej informacji, przy piśmie z dnia 30 maja 2011 r., nr [...], organ przesłał wnioskodawcy kopię mapy zasadniczej dla działek wymienionych w punkcie 4) wniosku oraz fakturę VAT [...], płatną przelewem na konto wskazane w fakturze. Pismem dnia 6 czerwca 2011 r. G. B. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa w postaci "wyznaczenia kosztów udostępnienia informacji publicznej". W wezwaniu przytoczył treść wniosku objętego niniejszą skargą o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 maja 2011 r. Wskazał, że pismem z dnia 30 maja 2011 r. został poinformowany o przesłaniu wnioskowanej mapy oraz o fakturze VAT w wysokości 66,42 zł, jednakże wyznaczenie kosztów udostępnienia informacji publicznej stanowi naruszenie art. 7 ust. 2 wzw. z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 ze zm.). G. B. podkreślił, że we wniosku nie domagał się uwierzytelnionej mapy zasadniczej, gdyż o takową nie występowałby w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. II. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwana p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjęto, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob.T. Woś, H. Krysiak- Molczyk, M. Romańska - Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2005, str. 86). Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej; skarga na bezczynność ma na celu zlikwidowanie takiego stanu. Jeśli chodzi o udzielanie informacji publicznej, to pierwszą czynnością organu jest ustalenie, czy wniosek dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. Nr 112, poz.1198, ze zm., zwanej dalej - u.i.d.p./. W przypadku stwierdzenia, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ winien poinformować o tym wnioskodawcę pismem. Pismo to nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie może być więc przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej. Jeżeli jednak strona jest innego zdania, może wnieść skargę na bezczynność organu. W takim przypadku sąd administracyjny dokona kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmie rozstrzygnięcie: albo zobowiąże organ do podjęcia stosownych czynności w określonym terminie, o ile żądana informacja ma charakter informacji publicznej, albo skargę oddali. W sytuacji natomiast, gdy wniosek zawiera żądanie udzielenia informacji publicznej będącej w posiadaniu organu /art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 u.i.d.p./, to stosownie do przepisu art. 13 u.i.d.p., organ powinien informacji udzielić. Brak udzielenia informacji w zakresie wyznaczonym przez wniosek o jej udzielenie, względnie - w przypadku wystąpienia przesłanek do wydania decyzji przewidzianej przepisem art. 16 ust. 1 u.i.d.p. - brak decyzji przewidzianej tym przepisem oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. III. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, w odniesieniu do części wniosku, Starosta pismem z dnia 26 maja 2011 r. /k.10 akt sądowych/ udzielił skarżącemu odpowiedzi, a dotyczy to pytania 1) zawartego we wniosku z dnia 17 maja 2011 r. Również w odniesieniu do punktu 4) wniosku, pismem z dnia 30 maja 2011 r. informacja została udzielona /k. 11-13 akt j.w./. Stwierdzić więc należy, że organ co do punktu 1) oraz 4) wniosku nie pozostaje w bezczynności, skoro informacja, w terminie przewidzianym w art. 13 ust.1 u.i.d.p., została udzielona. Oznacza to, że skarga, której celem było wymuszenie na organie podjęcie czynności, jest nieuzasadniona. Odnosząc się natomiast do pisma skarżącego złożonego w Sądzie w dniu 4 sierpnia 2011 r., w którym G. B. kwestionuje sposób udzielenia informacji oraz wystawioną w związku z tym fakturę stwierdzić należy, że kwestia ta wykracza poza niniejsze postępowanie. Jeszcze raz powtórzyć należy, że istota skargi na bezczynność sprowadza się do wymuszenia na organie wydania decyzji, postanowienia czy też podjęcia innego aktu lub czynności i z chwilą ich wydania, stan bezczynności przestaje istnieć. Zauważyć też należy, że wydanie decyzji, postanowienia, czy też podjęcie innego aktu lub czynności, w przypadku kwestionowania ich treści, umożliwia stronie skorzystanie z odpowiednich środków zaskarżenia i otwiera drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie zarzuty podniesione w piśmie z dnia 4 sierpnia 2011 r. nie mogą być rozpatrzone. Dotyczy to również procedowania, a ściślej braku przez organ działań przewidzianych przepisem art. 15 ust. 1 u.i.d.p., w związku z realizacją punktu 4) wniosku z dnia 17 maja 2011 r. Zatem w tej części skarga podlega oddaleniu, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II. wyroku. Na marginesie należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.i.d.p., przepisy ustawy /o dostępie do informacji publicznej/ nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Takimi "innymi przepisami" są regulacje zawarte w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm./, a w szczególności przepis art. 40 ust. 3c tej ustawy stwierdzający, że udostępnienie danych /.../jest odpłatne. Na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit.b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego /Dz. U. r 37, poz. 333/, ustalił wysokość opłat, które w odniesieniu do udzielania informacji poprzez udostępnienie map w formie kopii, określa stosowna tabela. Zatem w przypadku udzielania informacji poprzez udostępnienie map w formie kopii, przepis art. 7 ust. 2 u.i.d.p. nie ma zastosowania, gdyż odpłatność za tego rodzaju informacje regulują inne przepisy. IV. We wniosku z dnia 17 maja 2011 r. w punktach 2) i 3), skarżący domagał się przekazania kopii projektu zagospodarowania działek nr 1667/12, 1668/11 w mieście R. oraz opisu technicznego do projektu zagospodarowania tych działek, jak również przekazania kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/8 w mieście R. oraz opisu technicznego do projektu zagospodarowania tej działki. Realizując w tym zakresie żądanie o udzielenie informacji publicznej Starosta poinformował skarżącego, że prowadzone postępowania administracyjne dla tych działek zostały zakończone ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę, jednakże G. B., nie będąc stroną tych postępowań w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nie może uzyskać żądanych materiałów. Taki pogląd organu jest wadliwy. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest powoływanie się na brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną, z uwagi na treść art. 2 ust. 1 u.i.d.p. który to przepis wprost stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (...), a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego /ust. 21. Jeśli chodzi o dostęp w ramach u.i.d.p. do decyzji administracyjnych, to w orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd /podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę/, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydawana przez organ architektoniczno-budowlany, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. /zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. IVSA/Po 656/07 i powołane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo, LEX 368417, czy też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2007 r. sygn. IVSA/GI 808/07 LEX 423779/. Projekt budowlany, który zawiera m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 3 pkt 1 oraz art. 34 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Stanowi więc integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego i tym samym wraz z decyzją stanowi informację publiczną. Skoro tak, to żądane w punkcie 2) i 3) wniosku informacje stanowią informację publiczną, a Starosta, jako organ architektoniczno- budowlany, będąc organem władzy publicznej w rozumieniu ustawy, posiadającym informacje o prowadzonych postępowaniach i wydanych pozwoleniach na budowę, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oczywiście z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1 i 2 u.i.d.p. Jak już wyżej stwierdzono, w piśmie z dnia 26 maja 2011 r. działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa nie udzielił żądanej informacji, a dokładniej - odmówił jej udzielenia, z uwagi na brak przymiotu strony w tych postępowaniach. Stanowisko takie - odmowa - winno mieć jednak formę decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 u.i.d.p., jednakże pismo wyżej wskazane, nie spełnia wymagań stawianych przez Kodeks postępowania administracyjnego tego rodzaju aktowi. Zatem brak udzielenia informacji w odniesieniu do części wniosku G. B., względnie brak decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oznacza, że Starosta pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Z tych przyczyn orzeczono, jak w punkcie I. wyroku, na podstawie art. 149 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 206 p.p.s.a.