III SA/Wr 320/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Zawal po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji i zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. N. P. U. S. we W. stwierdził niedopuszczalność egzekucji i zwrócił wierzycielowi – "A" (zwanemu w dalszej części uzasadnienia "stroną skarżącą") tytuły wykonawcze, obejmujące należności za pobyt zobowiązanego A. H., w "A". W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wyjaśnił, że wierzyciel, przed skierowaniem tytułów wykonawczych do przymusowej realizacji, nie doręczył zobowiązanemu skutecznie upomnień. Skuteczne wezwanie zaś do dobrowolnego spełnienia świadczenia, jest warunkiem dopuszczalności prowadzenia egzekucji. Po rozpoznaniu zażalenia strony na opisane rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej we W. utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, że z dyspozycji art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej w skrócie jako: "u.p.e.a."), wynika zobowiązanie organu egzekucyjnego do przeprowadzenia z urzędu badania dopuszczalności egzekucji, a w razie ustalenia niespełnienia wymogów z art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., ustanawia obowiązek zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi. Badanie w celu ustalenia dopuszczalności wszczęcia egzekucji obejmuje w szczególności ustalenie czy obowiązek oznaczony w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot i prawidłowo sporządzony oraz czy zostało doręczone upomnienie. Obowiązek doręczenia zobowiązanemu upomnień, jako warunek dopuszczalności egzekucji, wynika z art. 15 § 1 u.p.e.a., według którego, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania obowiązku, przesłał zobowiązanemu upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że bezwzględnie warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły podstawy prawne braku obowiązku doręczenia upomnienia ustanowione w § 13 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2010 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Organ egzekucyjny z urzędu zatem był zobligowany do zbadania przesłanek, o których mowa w art 15 § 1 u.p.e.a. warunkujących wszczęcie egzekucji, tj. objąć kontrolą element prawidłowości doręczenia upomnienia w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśniał dalej, że art. 44 k.p.a. zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, tj. powstanie skutku prawnego doręczenia, gdy pismo faktycznie nie dotarło do adresata. Jednakże, jak wskazał Dyrektor Izby Skarbowej, doręczenie w trybie przywołanego przepisu można uznać za skuteczne, jedynie wówczas, gdy dokonane zostało z zachowaniem wszystkich ustawowych wymogów. Natomiast uchybienie jednemu z elementów procedury ustanowionej w art. 44 k.p.a. powoduje brak możliwości skutecznego powoływania się na skutki prawne doręczenia zastępczego. W rozpatrywanej sprawie organy egzekucyjne uznały, że brak jest podstaw do uznania skutecznego doręczenia upomnień. Jak wyjaśniono, przesyłka dołączona do tytułu wykonawczego nr [...] zawiera adnotacje - "Awizowano. Adresata nie zastano" z dnia [...] r. oraz "Awizowano powtórnie" z dnia [...] r., a jej zwrot do nadawcy nastąpił w dniu [...] r. Kolejna przesyłka załączona do tytułu wykonawczego nr [...] zawiera adnotacje - "Awizowano. Adresata nie zastano" dnia [...] r. z informację o możliwości odbioru przesyłki w Urzędzie Pocztowym w S. oraz "Awizowano powtórnie" z dnia [...] r., a jej zwrot do nadawcy nastąpił w dniu [...] r. W ocenie organu drugiej instancji przesyłki zostały powtórnie awizowane z naruszeniem dyspozycji art. 44 § 3 k.p.a., tj. przed upływem siedmiodniowego okresu ustanowionego w art. 44 § 2 k.p.a., który upływał odpowiednio w dniach [...] i [...] r. Ponadto na dowodach doręczenia brak jest informacji doręczyciela czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce, pozostawiając w jednym z miejsc wymienionych w art. w 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o złożeniu przesyłki we właściwym urzędzie pocztowym do odbioru w terminach wynikających z art. 44 § 2 i 3 k.p.a., bowiem dokument potwierdzenia odbioru przesyłek nie został w sposób wystarczający dla uznania wypełnienia powyższych wymogów wypełniony. Jak wywodził dalej Dyrektor Izby Skarbowej, ocena prawna wystąpienia skutku prawnego, o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a., polegającego za uznaniu pisma za doręczone, nie może być sformułowana tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres 14 dnia, lecz musi wynikać z ustalenia, że w czasie biegu tego terminu zostały spełnione wszystkie ustawowe wymogi wynikające z § 2, jak i § 3 powołanego przepisu, a mianowicie związane z pozostawieniem pierwszego i powtórnego zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Nie można w ocenie organu uznać przesyłki za doręczoną w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a., w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru doręczyciel pozostawił przed upływem terminu, określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma z informacją o możliwości jego odbioru. Uznanie przez organ pisma za doręczone wyłącznie na podstawie upływu 14-dniowego okresu, określonego w art. 44 § 4 k.p.a., oznaczałoby, iż wymogi zawarte w przepisach § 2 i 3 tego artykułu są zbędne, a takie działanie organu czyniłoby zasadnym zarzut naruszenia przepisu art. 44 k.p.a. poprzez wybiórcze jego stosowanie. Doręczenie zastępcze ma charakter domniemania prawnego, co w konsekwencji oznacza, że skoro ustawodawca przewidział w ramach tej instytucji do spełnienia określone wymogi, to tym samym wszystkie je uznał za warunki sine qua non tegoż domniemania. Powołując się na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, Dyrektor wywodził, że uchybienie jakiemukolwiek z nich musi zatem prowadzić do wniosku o braku podstaw do przyjęcia, że pismo zostało skutecznie doręczone adresatowi. Ponadto w postanowieniu podkreślono, że dla uznania, iż doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 k.p.a., nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Konieczne jest jeszcze zaznaczenie przez doręczyciela czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym. Dodatkowo Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, iż przekazane do realizacji tytuły wykonawcze zawierają błędne oznaczenie wierzyciela, którym jest Prezydent Miasta S. W., a nie "A", będący jednostką budżetową tego miasta, co potwierdza zasadność dokonanego zwrotu tytułów wykonawczych. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem "A" w W. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 1a pkt 13 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a. oraz art. 6, 42, 43, 44 § 1 i 4 oraz art. 57 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia upomnienia i zwrot tytułów wykonawczych oraz bezpodstawne przyjęcie, że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest Prezydent W. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. upomnienia skierowane w rozpatrywanej sprawie do skarżącego należy uznać za doręczone z dniem upływu ostatniego dnia okresu wskazanego w art. 44 § 1 k.p.a., zatem z upływem czternastego dnia od dnia pierwszego zawiadomienia, bez względu na czas, po którym dokonano powtórnego zawiadomienia zobowiązanego o pozostawieniu przesyłki. Odnośnie zaś osoby wierzyciela, strona skarżąca podniosła, że podstawą do żądania wszczęcia egzekucji był fakt niewpłacenia przez zobowiązanego kwot należności stanowiących wierzytelność "B" w W. "A" w W., jako następcą prawny "B", jest podmiotem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem obowiązku przez zobowiązanego, a zatem, stosownie do art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest wierzycielem w omawianym postępowaniu. Posiada uprawnienie do wystawienia tytułów wykonawczych oraz do dochodzenia wynikających z nich należności. Skarżący podniósł ponadto, że niesłusznie Dyrektor Izby Skarbowej we W. uznał, że organem właściwym do prowadzenia egzekucji jest Prezydent Miasta S. W., bowiem z przepisu art. 19 § u.p.e.a. wynika, że organem egzekucyjnym może być właściwy organ gminy, który jest uprawniony do ustalania lub określania należności pieniężnych. Tymczasem, do ustalania opłat za pobyt w "A" jest Rada Miasta S. W., nie Prezydent, a więc nie może on być organem egzekucyjnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności wydanego aktu administracyjnego (decyzji bądź postanowienia) z prawem. Sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględniając wskazane powyżej uregulowania procesowe stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy zobowiązanemu skutecznie doręczono upomnienia w trybie art. 44 k.p.a., które było warunkiem dopuszczalności wszczęcia egzekucji w sprawie, a tym samym, czy organ egzekucyjny był uprawniony do zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych na podstawie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U z 2005 r., Nr 299, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej w skrócie jako: "u.p.e.a." W myśl postanowień art. 15 §1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepis szczególny inaczej stanowi. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z powyższego jednoznacznie wynika, że co do zasady warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia wzywającego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Dlatego też organ egzekucyjny, który na mocy art. 29 §1 u.p.e.a., z urzędu, zobligowany jest do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej zobowiązany był zbadać zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 15 §1 u.p.e.a. pozwalających na uruchomienie egzekucji, a więc objąć kontrolą również element doręczenia upomnienia w sprawie. Zgodnie z art. 44 kpa, który ma zastosowanie w przypadku stosowania przez organy egzekucyjne tzw. "fikcji doręczenia" w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Doręczenie dokonane w trybie tego przepisu jest więc skuteczne jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie przesłanki nim przewidziane. Przede wszystkim, jak słusznie podnosiła strona skarżąca, przesyłka musi być przechowywana przez pocztę i pozostawiona do dyspozycji adresata przez okres czternastu dni. Jednakże, co trafnie zauważyły organy egzekucyjne, nie można pominąć treści § 2 cytowanego wyżej przepisu, nakazującego pozostawienie pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, oraz obowiązku umieszczenia przez doręczyciela zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W rozpoznawanej sprawie opisane przesłanka została naruszona, w odniesieniu do obu przesyłek. Zgodnie z zawartymi na przesyłce informacjami, powtórne zawiadomienie o awizowaniu przesyłki dokonane zostało w siódmym dniu licząc od pierwszego zawiadomienie, a zatem, w efekcie skrócono o jeden dzień okres, w jakim przesyłka pozostawała do odbioru przez adresata. Dodatkowo, w przypadku przesyłki zawierającej tytuł wykonawczy nr [...], brak jest podpisu osoby dokonującej powtórnego zawiadomienia, natomiast na przesyłce z tytułem wykonawczym nr [...] nie ma informacji o miejscu, w którym pozostawiono zawiadomienie dla adresata. Uchybienia te przesądzają o słuszności stanowiska organów egzekucyjnych, iż w sprawie nie doszło do prawidłowego zastosowania art. 44 § 4 k.p.a., a zatem nie można mówić o prawidłowości doręczenia upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W efekcie uznać należy, że prawidłowe było rozstrzygnięcie organu o zwrocie tytułów wykonawczych wierzycielowi. Odnośnie zarzutu skargi w stosunku do osoby wierzyciela, Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd strony skarżącej, że jest ona wierzycielem w niniejszej sprawie, jako podmiot bezpośrednio zainteresowany w spełnieniu świadczenia. Nie ma wątpliwości, że w przypadku dobrowolnego spełnienia świadczenia przez zobowiązanego, uiściłby on środki na rzecz "A". Brak jest podstaw, aby zmiany podmiotu uprawnionego w tym przedmiocie dokonywać na etapie postępowania egzekucyjnego. Jednak wobec przedstawionych powyżej uchybień w przedmiocie doręczenia upomnienia, kwestia zarzutu nieprawidłowego oznaczenia osoby wierzyciela pozostawała bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.