I OSK 45/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 163/11 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 163/11) oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych [...] (dalej: "PKP") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: "KKU") z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb D., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] pow. 11,6900 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Organ wskazał, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna"), terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd. Zdaniem organu przedstawiona w toku postępowania decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1986 r., nr [...] o ustaleniu wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu nie świadczy o ustanowieniu zarządu na rzecz PKP. Skoro tak, to podmiotem, do którego nieruchomość należała, był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Okoliczność ta uzasadniała zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin (pkt 1). W odwołaniu od powyższej decyzji Wojewody [...] PKP stwierdziła, że komunalizacji przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa stoją na przeszkodzie przepisy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948, ze zm.; dalej: "ustawa o komercjalizacji"), a ponadto prawo zarządu nieruchomością należy wywieść z decyzji o ustanowieniu opłaty rocznej. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Komisja podniosła, że należy rozróżnić postępowanie uwłaszczeniowe, prowadzone na podstawie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, od postępowania komunalizacyjnego. W tym ostatnim postępowaniu wydawane są decyzje o charakterze deklaratoryjnym, jedynie potwierdzającym nabycie przez gminę własności nieruchomości, które nastąpiło z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Postępowanie uwłaszczeniowe nie może zaś eliminować komunalizacji z mocy prawa. Przemawia za tym art. 34 ustawy o komercjalizacji, który jako przesłankę pozwalającą skorzystać z prawa przewidzianego w tym przepisie wskazuje brak legitymowania się przez PKP dokumentami o przekazaniu temu podmiotowi gruntów w formie prawem przewidzianej. KKU zaznaczyła, że PKP nie powołują się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem i decyzją o ustaleniu opłat. W ocenie KKU wpisy hipoteczne i ewidencyjne oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo PKP do określonego gruntu. Faktyczne objęcie nieruchomości i władanie nią nie są równoznaczne z formalnoprawnym zarządzaniem. KKU stwierdziła, że żadne przepisy dotyczące PKP – ani przepisy tworzące to przedsiębiorstwo (rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"; Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1926 r.), ani powojenne przepisy formułujące ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, ani też przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) – nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego, odnoszącego się do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, prawa użytkowania czy zarządu. Uszczegółowienie uprawnień do konkretnie określonych działek mogło się bowiem znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach organów władzy państwowej. KKU wskazała, że art. 38 ust. 2 obowiązującej w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej (tj. [...] listopada 1986 r.) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał katalog form uzyskiwania przez państwowe jednostki organizacyjne gruntów państwowych w zarząd: albo na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. PKP wyprowadzając tytuł do przedmiotowej nieruchomości z decyzji o ustaleniu opłat, nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Zdaniem organu taka indywidualizacja jest niezbędna przy ocenie jego prawa. Skoro więc PKP nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i – w konsekwencji – podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Ponadto, z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej (w myśl którego składniki mienia ogólnonarodowego nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej) wynika, że w rozpatrywanej sprawie komunalizacja nie podlega wyłączeniu na mocy tego przepisu, gdyż wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa. Powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2010 r. zaskarżyły Polskie Koleje Państwowe [...] skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym zastosowaniu tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, że przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego; art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, polegające na błędnej wykładni w związku z uznaniem, że przepis ten służy ustaleniu przesłanek pozytywnych art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nadto wskazano na naruszenie przepisów o postępowaniu, tj.: art. 7, 8, 10, 15, 77 § 1, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym. Zdaniem Sądu, decydujące znaczenie mają więc dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) oraz obowiązujące w tym dniu przepisy, pozwalające stwierdzić, czy określone mienie należało wówczas do PKP. Potwierdzenie właściwej gminie nabycia prawa własności mienia powinno nastąpić, jeśli zostały spełnione następujące warunki: uwzględniono stan faktyczny i prawny danego mienia z dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, mienie winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych oraz nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie szczególnych przepisów ustawy. Z kolei odmowa stwierdzenia wymaga wykazania przesłanki lub przesłanek wyłączających dane mienie z komunalizacji. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem, a obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP. Z art. 16 tej ustawy wynika wyłącznie, że "PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę". Natomiast wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne, w tym PKP, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź wcześniej – decyzjami wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej albo, za zezwoleniem tego organu, na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości – i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z tego przepisu obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych. Sąd podkreślił, że PKP od początku istnienia miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz.U. Nr 81, poz. 714), a przed sporządzeniem wniosku o wpis mienie takie winno być zinwentaryzowane i oszacowane stosownie do art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. Wykazanie, że dana nieruchomość należała do PKP jest więc obowiązkiem PKP, natomiast w niniejszej sprawie skarżąca tego nie wykazała. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, komunalizacja przedmiotowej nieruchomości nie była również wyłączona przez art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa. Nie było też podstaw do stosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, ponieważ zawarte w tym przepisie określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia w sensie prawnym a nie tylko faktycznym, czyli posiadanie określonego tytułu prawnego, a ponadto, przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów, wydanym na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej. Sąd stwierdził, że dla PKP prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości będącej przed 27 maja 1990 r. tylko w faktycznym jego władaniu nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP, ani z decyzji organów administracji ustalających opłaty z tytułu zarządu (użytkowania) takich nieruchomości. Odnosząc się natomiast do przesłanki komunalizacji mienia, tj. "należenia" - w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej – Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo państwowych osób prawnych. Do komunalizacji mienia nie mogą mieć również zastosowania nieobowiązujące jeszcze w dniu 27 maja 1990 r. przepisy dotyczące uwłaszczania przedsiębiorstw państwowych mieniem, w tym przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP, oraz przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został w całości zaskarżony przez Polskie Koleje Państwowe [...] skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: I. naruszenia przepisów prawa materialnego, a to: - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji na błędnym zastosowaniu – przez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego PKP oznacza, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje jej komunalizacją, a w efekcie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji komunalizacyjnej, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; - art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, polegające na błędnej wykładni i na błędnym zastosowaniu; - art. 4 w zw. z art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", przez błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji komunalizacyjnej wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji. II. naruszenia przepisów postępowania, a to: - art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowe; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracji jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, że skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, co z kolei doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna PKP [...] nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Objęty zarzutem kasacyjnym art. 141 § 4 P.p.s.a. określa zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną lub niezgodną z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji stan faktyczny oraz prawny sprawy, wbrew stanowisku skarżącej, przedstawiono w sposób właściwy. Odzwierciedlono w nim także dokonaną sądowoadministracyjną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd, w ślad za prawidłowym stanowiskiem organu, przyjął jako rzeczywisty stan faktyczny, który ustalony został w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Organy dysponowały bowiem wystarczającym materiałem dowodowym, który pozwalał na stwierdzenie, że zaszły przesłanki komunalizacji nieruchomości, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie zachodziła zatem potrzeba uzupełniania materiału dowodowego, gdyż zgodnie z powołanym wyżej przepisem nabycie przez właściwą gminę z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Pojęcie "należenia mienia" wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do treści tego przepisu – terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Tymczasem, dokumenty zgromadzone w sprawie nie wskazują, aby skarżąca Spółka legitymowała się na dzień 27 maja 1990 r. którymkolwiek z ww. dowodów posiadania tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Przedmiotem dowodu może być okoliczność dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, przesądza o tym norma prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej mienie państwowe mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by nieruchomość pozostawała w jej zarządzie, bowiem nie przedstawiła w postępowaniu administracyjnym dokumentu, który potwierdzałby przysługiwanie jej tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Nie skorzystała więc z przysługującego jej w ramach prawa do czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 K.p.a.) zgłoszenia żądania przeprowadzenia określonego dowodu na okoliczność mającą znaczenie w sprawie (art. 78 K.p.a.). Nie zasługują także na uwzględnienie pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu. Ustosunkowując się globalnie do tych zarzutów należy stwierdzić, że organy administracji publicznej w zaskarżonej decyzji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Jak prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji, organ przeprowadził z urzędu niezbędne postępowanie dowodowe do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). O zakresie postępowania dowodowego prawidłowo przesądzały przepisy prawa materialnego, bowiem dowody były prowadzone na okoliczności mające znaczenie prawne dla przedmiotu sprawy. Z tego punktu widzenia, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy administracji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, a PKP kwestionując zasadność komunalizacji nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb D., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] pow. 11,6900 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], nie wykazał właściwymi dowodami, aby nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. należała do niej. Dowodu na posiadanie tytułu prawnego do gruntu nie stanowiła decyzja o ustaleniu wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu. Treścią tej decyzji nie było bowiem ustanowienie zarządu na przedmiotowej nieruchomości na rzecz PKP. Ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego nie może być uznane jako akt tworzący tytuł prawny w postaci zarządu czy użytkowania, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego z dokumentów, o których mowa w powyższym przepisie, zaś – co trzeba podkreślić – istnienia zarządu (ani innego tytułu prawnego do nieruchomości) nie można domniemywać, jeżeli ustanowienie zarządu nie jest potwierdzone dokumentem wydanym zgodnie z odpowiednimi przepisami. Te uregulowania materialnoprawne determinowały zakres i kierunek postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, a zatem za nieusprawiedliwione należało uznać podstawy kasacyjne wywodzone z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10, 15, 75, 77 § 1, 107 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przechodząc natomiast do oceny podstaw kasacyjnych opartych na naruszeniu przepisów prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. gminy nabyły z mocy prawa składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) "należące" dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższy przepis wszedł w życie 27 maja 1990 r., a zatem z tym dniem nastąpił ex lege skutek prawny w postaci przejścia prawa własności na gminę. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny, to znaczy ustala zajście określonego skutku prawnego z mocy prawa zaistniałego w dniu 27 maja 1990 r. Zasadniczą przesłanką stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka – w dniu 27 maja 1990 r. – "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Niezasadne jest jednak stanowisko skarżącej kasacyjnie, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Pojęcie "należenia mienia", jako pojęcie kluczowe dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., należy wykładać stosownie do konotacji, w jakich pojęcie to funkcjonowało w systemie prawnym w tym dniu. Wiązało się ono przede wszystkim z regulacją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r.) terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały rozdysponowane w sposób tam określony przez terenowy organ administracji państwowej – "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie nimi władał. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która była w dniu 27 maja 1990 r. formalnie oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy – jak stanowił obowiązujący wówczas, cyt. wyżej, art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości oznacza, że nieruchomość taka "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej, a zatem była objęta komunalizacją z mocy prawa. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość położona w gminie [...], której dotyczyła decyzja KKU z dnia [...] listopada 2010 r., znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Jak już wcześniej wskazano, dowodem świadczącym o istnieniu zarządu nie może być tzw. decyzja opłatowa. Istnienia zarządu nie można domniemywać, jeżeli nie został przedstawiony dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia zarządu. W szczególności, o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Prawa do zarządu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie można też wywieść z ogólnych aktów normatywnych, stanowiących podstawę działalności PKP (o czym będzie mowa niżej). Wypada dodać, że – jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji – od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie wykazała tytułu prawnego do spornej nieruchomości, prowadzi to do wniosku, że nieruchomość ta nie należała do skarżącej, lecz do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co z kolei skutkowało jej komunalizacją z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. Z tych powodów za nieusprawiedliwione należało uznać podstawy kasacyjne wywodzone z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odnosząc się do argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, należy też wyjaśnić, że skarżącej kasacyjnie nie objęło wyłączenie z komunalizacji, przewidziane w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Powyższy przepis stanowił w punkcie 2, że składniki mienia państwowego, o których mowa w m.in. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Ustęp 2 powyższego przepisu dodawał, że wykaz podmiotów, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2, ustali Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Skarżąca kasacyjnie PKP nie została wymieniona w rozporządzeniu, wydanym na podstawie powyższej delegacji (tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji; Dz.U. Nr 51, poz. 301). Ponadto, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej mówił o wyłączeniu spod komunalizacji tylko takiego mienia, które "należało" do przedsiębiorstw państwowych, co – jak już powiedziano – oznaczało wymóg istnienia tytułu prawnego do nieruchomości, a nie wyłącznie faktycznego nią władania. Również zatem z tego powodu nie można uznać, że sporna nieruchomość była wyłączona spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Przechodząc do oceny ostatniej z materialnoprawnych podstaw kasacyjnych, tj. błędnej wykładni i niezastosowania art. 4 w zw. z art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", należy wskazać, że prawo zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości mogło wynikać wyłącznie ze stosownego aktu indywidualnego, w szczególności z decyzji uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Natomiast ogólne akty normatywne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, w tym rozporządzenie z 1926 r., nie były źródłem ustanowienia prawa zarządu PKP do konkretnych nieruchomości, nawet gdy te nieruchomości pozostawały w faktycznym władaniu PKP. W szczególności nietrafne jest stwierdzenie skarżącej kasacyjnie, jakoby na podstawie rozporządzenia z 1926 r. wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stawały się - z mocy prawa – nieruchomościami pozostającymi w zarządzie PKP. Powyższe rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. nie mogło zatem stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władała PKP, jeżeli dana nieruchomość nie została oddana w zarząd (lub nie ustanowiono na niej innego prawa) na podstawie osobnego aktu indywidualnego, np. decyzji uprawnionego organu państwowego. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji – wobec braku podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - trafnie postąpił oddalając skargę jako bezzasadną (art. 151 p.ps.a.). Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.