II GSK 2223/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnika Urzędu Celnego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 233/11 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. we W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 233/11 po rozpoznaniu skargi E. Sp. z o.o. we W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w L. z [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatu do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Zawiadomieniem z [...] lutego 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. poinformował E. Sp. z o.o., że w związku z wygaśnięciem [...] kwietnia 2010 r. decyzji pierwotnej z [...] marca 2004 r., o numerze [...], a także zgodnie z treścią § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. Nr 102, poz. 946 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 3 czerwca 2003 r.) - z datą [...] kwietnia 2010 r. (tj. 6 lat od daty doręczenia decyzji pierwotnej) wyrejestrowano w systemie KRAG automat do gier o niskich wygranych o nazwie [...], numer świadectwa rejestracji [...], zarejestrowany na decyzję zmieniającą nr [...] z [...] lutego 2006 r. Wskazany automat znajdował się w B. przy ul. W. w J. Od powyższego zawiadomienia Spółka złożyła odwołanie do Dyrektora Izby Celnej we W., który postanowieniem z [...] maja 2011 r. stwierdził jego niedopuszczalność podnosząc, że zawiadomienie nie jest decyzją administracyjną, a jedynie informacją o dokonaniu czynności technicznej wyrejestrowania automatu z sytemu informatycznego KRAG. Nadto strona skarżąca wezwała Naczelnika Urzędu Celnego w L. do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wezwania wyjaśniono, że zostało ono złożone z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, iż pismo to nie jest decyzją i nie służy od niego odwołanie. Następnie pismem z [...] kwietnia 2011 r. skarżąca złożyła skargę na pismo Naczelnika Urzędu Celnego w L. z [...] lutego 2011 r., a na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dołączyła do akt wniosek o rejestrację automatu o nazwie [...], numer świadectwa rejestracji [...] (GL-1) w którym wpisano zezwolenie z [...] lutego 2006 r., nr [...], zgłoszenie przemieszczenia automatu (GL-2) ze sklepu spożywczego – N., woj. [...] do B. – S. K., J., woj. [...], w którym wpisano zezwolenie z [...] lipca 2004 r., nr [...], zawieszenia eksploatacji automatu od [...] stycznia 2010 r. do [...] stycznia 2010 r. oraz zawieszenia eksploatacji automatu od [...] lutego 2010 r. Nadto Spółka dołączyła 12 decyzji udzielających jej zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie kilku województw. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. rozpoznając skargę Spółki wskazał w pierwszej kolejności, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa) Zaskarżone stanowisko organu, tj. pismo Naczelnika Urzędu Celnego w L. z [...] lutego 2011 r. niewątpliwie powoduje po stronie skarżącej określone skonkretyzowane skutki. Konsekwencją stwierdzenia wygaśnięcia rejestracji automatu jest bowiem utrata możliwości jego dalszej eksploatacji przez skarżącą. Stwierdzenie zaś wygaśnięcia rejestracji automatu z powodu wygaśnięcia zezwolenia bezspornie wymaga przeprowadzenia ustaleń przez organ rejestrujący, czy istotnie zezwolenie pierwotne wygasło, a jeśli tak, to czy przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego nie nastąpiła alokacja automatu na inny obszar, na którym podmiot prowadzący działalność gospodarczą posiada inne zezwolenie. W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalna jest dalsza eksploatacja automatu do gier o niskich wygranych po jego przemieszczeniu na teren objęty innym zezwoleniem w sytuacji, gdy wygasło zezwolenie pierwotne, na podstawie którego dokonano jego rejestracji i jego poświadczenia. Zdaniem Sądu, warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania na terytorium RP jest poświadczenie rejestracji takiego automatu lub urządzenia. Przez wygaśnięcie zezwolenia, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 3 czerwca 2003 r. w zw. z art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. Nr 4, poz. 27 ze zm.) należy rozumieć sytuację, w której dochodzi do wygaśnięcia zezwolenia na podstawie którego aktualnie prowadzona jest działalność obejmująca eksploatację automatu, a nie - wbrew twierdzeniom organu - zezwolenia "pierwotnego". Przepisy te odnoszą się bowiem ogólnie do zezwolenia z art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, nie zaś do "zezwolenia pierwotnego". Przyjęcie zaś odmiennej interpretacji przeczyłoby przepisom § 14 ust. 3 rozporządzenia 3 czerwca 2003 r. umożliwiającym przemieszczanie "migrację" automatów. W ocenie Sądu przyjęcie koncepcji uzależniającej ważność poświadczenia rejestracji od zezwolenia pierwotnego w sposób jednoznaczny uniemożliwiłoby zabieg przeniesienia automatów "do innego zezwolenia", na innym terenie, bowiem z chwilą wygaśnięcia pierwotnego zezwolenia, dany automat o niskich wygranych wykluczony zostałby całkowicie z eksploatacji. Ponadto Sąd wskazał, że jeżeli ustawodawca zamierzałby w sposób jednoznaczny powiązać konieczność dokonania poświadczenia rejestracji automatu z określonym zezwoleniem, to przepisy odnoszące się do poświadczeń rejestracji umieściłby wprost w ustawie (w przepisie dotyczącym elementów koniecznych zezwolenia, tj. art. 35 tej ustawy), a nie w rozporządzeniu. Przyjęta konstrukcja określenia warunków poświadczenia rejestracji automatu w akcie podstawowym wiąże tę czynność z automatem, a nie z określonym zezwoleniem. Zdaniem Sądu, z treści przepisów ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych wynika, iż możliwa jest dalsza eksploatacja automatu o niskich wygranych po jego przemieszczeniu do innego zezwolenia, pomimo wygaśnięcia zezwolenia pierwotnego, jednakże pod warunkiem zgłoszenia zamiaru przemieszczenia przed wygaśnięciem zezwolenia, na podstawie którego jest prowadzona aktualnie działalność oraz przy założeniu, że sześcioletni okres ważności rejestracji automatu jeszcze nie upłynął. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że czynność Naczelnika Urzędu Celnego w L. stwierdzająca wygaśnięcie rejestracji automatu jest co najmniej przedwczesna. W sprawie niewątpliwe jest, że wygasło zezwolenie skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie gier o niskich wygranych na terenie województwa [...] wydane [...] marca 2004 r. Jednakże, w świetle przedstawionej wykładni, fakt wygaśnięcia zezwolenia nie przesądza jeszcze o tym, że wraz z jego wygaśnięciem "automatycznie" wygasło poświadczenie rejestracji automatu. Przed stwierdzeniem tej okoliczności organ winien był zbadać, czy przed datą wygaśnięcia decyzji (zezwolenia) nie nastąpiło przeniesienie automatu na teren innego województwa, na którego obszarze strona skarżąca posiada ważne zezwolenie na prowadzenie punktów gry na automatach o niskich wygranych. Sąd podkreślił, iż wygaśnięcie poświadczenia rejestracji automatu z powodu upływu 6-letniego okresu ważności rejestracji następuje z mocy samego prawa. Natomiast w sprawie organ stwierdził, że owo wygaśnięcie nastąpiło z powodu i wraz z wygaśnięciem zezwolenia "pierwotnego" na prowadzenie działalności w zakresie gier o niskich wygranych o numerze [...]. W ocenie Sądu stanowisko to nie zostało jednak dostatecznie udokumentowane, gdyż nie zostało poparte ustaleniami na okoliczność tego, czy nastąpiło skuteczne przemieszczenie automatu na teren województwa, na obszarze którego - być może - skarżąca legitymuje się ważnym zezwoleniem. Naczelnik Urzędu Celnego w L. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 3 czerwca 2003 r. i art. 129 ustawy z 19 listopada 2009 o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201 poz. 1540) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez wygaśnięcie zezwolenia, o którym mowa w powołanych przepisach, tj. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych należy rozumieć sytuację, w której dochodzi do wygaśnięcia zezwolenia na podstawie którego aktualnie prowadzona jest działalność obejmująca eksploatację automatu, a nie zezwolenia pierwotnego czyli takiego, na podstawie którego dokonano rejestracji i poświadczenia automatu. W konsekwencji wyżej zarzuconej błędnej wykładni w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 ppsa zarzucił naruszenie: 2) przepisu prawa materialnego tj. § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 3 czerwca 2003 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w następstwie przemieszczenia przez stronę przeciwną automatu do gry o niskich wygranych z terenu województwa [...] na teren województwa dolnośląskiego, na którym strona przeciwna prowadzi działalności w oparciu o inne ważne zezwolenie, nie doszło do wygaśnięcia poświadczenia rejestracji tego automatu, mimo wygaśnięcia [...] kwietnia 2010 zezwolenia pierwotnego, nr [...] z [...] marca 2004 r. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zastosowanie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa zamiast art. 3 § 2 pkt 2 ppsa mimo ustalenia, że strona przeciwna otrzymała postanowienie o niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia o wygaśnięciu poświadczenia rejestracji, które to postanowienie kończyło postępowanie w sprawie i podlegało zaskarżeniu skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ppsa; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez rozpoznanie skargi, która powinna zostać odrzucona z innej przyczyny, tzn. ze względu na brak substratu zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 189 ppsa, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Sąd administracyjny ma zatem obowiązek badania z urzędu dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy. Niedopuszczalność skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego stosowanie art. 189 ppsa nie jest uzależnione ani od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ani od tego czy zachodzą te podstawy odrzucenia skargi, które powodują nieważność postępowania braną pod rozwagę z urzędu w myśl art. 183 § 1 zd. 1 in fine ppsa. Pogląd taki prezentowany jest w doktrynie i przeważa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 419 - 420 i powołane tam orzecznictwo). Opierając się na przedstawionych założeniach Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł pominąć, że wniesiona do sądu administracyjnego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ppsa, to jest z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Rozumowanie Sądu, które doprowadziło do takiego wniosku, przebiegało w następujących etapach. Przedmiotem wywołanej skargą kasacyjną kontroli instancyjnej, jest wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę Spółki i stwierdzający bezskuteczność "czynności" Naczelnika Urzędu Celnego w P. z [...] lutego 2011 r. Pismo informujące o wspomnianej "czynności" dotyczyło zarówno utraty ważności poświadczenia rejestracji automatów do gier, jak i wyrejestrowania automatu. W sprawie występują dwa różne, aczkolwiek pozostające ze sobą w związku elementy prawne: utrata ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier i wyrejestrowanie automatu do gier z Krajowego Rejestru Automatu do Gier (KRAG). Z jednolitej linii orzecznictwa NSA wynika, że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu następuje w formie decyzji administracyjnej (postanowienia NSA: z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1677/11; z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2112/11, z 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1752/11 i inne dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnień powołanych postanowień NSA wynika, iż przyjęcie tego poglądu było wynikiem analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu do gier na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r., jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1-3 wskazanego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust. 4) w porównaniu z instytucją cofnięcia rejestracji automatu (§ 14 ust. 5). Omawiając przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mającej i w tej sprawie zastosowanie, składy orzekające w powołanych powyżej rozstrzygnięciach wywodziły, że z przepisów art. 36 ust. 1, art. 15b ust. 4 i 4a oraz art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy wynika, że eksploatować automaty do gier mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego, a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej. Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1752/11 wywodził, co zostało potwierdzone w późniejszym orzecznictwie NSA, że zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie, wydanej przez upoważnioną przez Ministra Finansów jednostkę badającą. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia, jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu, dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji", poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust. 1, 2 i 3). Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie ma uprawnienia do jego eksploatacji. Zatem omawiany dokument, potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat), w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela zarówno pogląd prawny, jak i argumentację zawartą w przywołanych postanowieniach NSA. Zauważa ponadto, że skoro "poświadczenie rejestracji" jest decyzją administracyjną, to taką samą formę prawną powinna przybrać "utrata ważności poświadczenia rejestracji". Z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. (zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z § 10 ust. 2 powyższego rozporządzenia) wynika bowiem, że utrata ważności poświadczenia rejestracji to utrata uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier. Z przepisu § 10 ust. 4 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. wynika, że poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. mogą być sporne, co dodatkowo wzmacnia pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się także z argumentacją składów poprzednio rozstrzygających ten problem prawny, że normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej w rozporządzeniu terminologii. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5, tj. cofnięcia rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw, aby uznać, że utrata ważności poświadczenia, skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu, następowała w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia, w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Konkludując ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji "pismo" Naczelnika Urzędu Celnego w L. to decyzja administracyjna stwierdzająca utratę ważności poświadczenia rejestracji, zaś wyrejestrowanie automatu z KRAG, o którym w niej mowa, jest jednym z elementów tej decyzji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji. Niedopuszczalność skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 ppsa obejmuje m.in. sytuację, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl natomiast art. 52 § 2 ppsa przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jak to już wyjaśniono stwierdzenie, że skarga podlegała odrzuceniu obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi postanowieniem na podstawie art. 189 ppsa.