II SA/Lu 408/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia SO (del.) Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Po odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa M. R. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Gminnego, domagając się stwierdzenia nieważności bądź jej uchylenia, w części dotyczącej lokalizacji na działce nr 841 ciągu pieszo-jezdnego. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 32 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 i art. 1 Protokołu nr l Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ograniczenie w sposób nadmierny przysługującego skarżącej prawa własności oraz przyjęcia, że ograniczenie to jest konieczne dla porządku publicznego i ochrony wolności i praw innych osób; 2. przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez ograniczenie przysługującego jej do działki nr 841 prawa własności i wskazanie, że następuje to na potrzeby interesu publicznego; 3. przepisu art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), przez przyjęcie, że ograniczenie przysługującego skarżącej prawa własności poprzez lokalizację w zaskarżonej uchwale na działce nr 841 ciągu pieszo-jezdnego następuje na cel publiczny, podczas gdy art. 6 ustawy nie wymienia tego typu tworów jako celów publicznych; 4. przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nadużycie władztwa planistycznego, naruszenia zasady proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej przez obciążenie jej działki lokalizacją ciągu pieszo-jezdnego. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca wyjaśniła, że planowany w zaskarżonej uchwale na jej działce ciąg pieszo-jezdny ma mieć szerokość 6 m, pas nieprzekraczalnej linii zabudowy ma mieć szerokość 7 m, co daje łącznie wyłączenie z całej długości jej działki pasa terenu o szerokości 13 m. Ciąg pieszo-jezdny kończy się na początku działki o nr 825. Działki o numerach 826, 827, 828 położone po przeciwnej stronie zaprojektowanego ciągu usytuowane są na wysokiej skarpie, co uniemożliwia ich właścicielom korzystanie z planowanej drogi. Okoliczności te skarżąca podnosiła w toku uchwalania Planu Zagospodarowania Przestrzennego, jednak uwagi te nie zostały uwzględnione. Zdaniem M. R. dostęp do objętych uchwałą nieruchomości winien być zapewniony od strony północnej, nie zaś od strony wschodniej. Aby zapewnić dostęp do jej działki nr 841 wystarczy taki ciąg, który będzie się kończył przy granicy nieruchomości, nie zaś przebiegał wzdłuż całej działki. W związku z tym skarżąca uznała, że uchwała w zaskarżonej części jest nieprawidłowa i stanowi przejaw nadużycia prawa, a wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej lokalizacji na działce o nr 841 ciągu pieszo-jezdnego jest w pełni zasadny. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze, Rada Gminy podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Gminnego, wnosząc o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ uznał je za niezasadne i nie zasługujące na uwzględnienie. Rada Gminy zwróciła uwagę na fakt, że działka o ewidencyjnym nr 841, która stanowi własność skarżącej w świetle ustaleń zawartych w obowiązującym przed niniejszą zmianą Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Gminnego zatwierdzonym przez Radę Gminy Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 roku (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 151, poz. 3183 z dnia 8 października 2003 r.) położona była w terenie zabudowy jednorodzinnej oznaczonej symbolami – MN – zabudowa jednorodzinna oraz częściowo przeznaczona była pod drogę gminną oznaczoną symbolem KL (KDG) – drogi gminne – lasy "L" o parametrach: szerokość w liniach rozgraniczających – 12 m, szerokość jezdni – 6 m. Plan ten przewidywał zatem przeznaczenie znacznie większej powierzchni działki nr 841 dla celów komunikacyjnych, niż przewiduje to aktualnie obowiązująca zmiana Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Gminnego przyjęta uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., której dotyczy przedmiotowa skarga, gdzie dla obsługi komunikacyjnej przewidziany jest teren ciągu komunikacji pieszo-jezdnej jedynie o szerokości 6 m. Właściciele działek o numerach ewidencyjnych: 828, 827, 826 jak i sama skarżąca nie mają dostępu do drogi publicznej, w związku z czym od kilku lat wnosili o wytyczenie ciągu pieszo-jezdnego do ich działek. Wnioskowali między innymi o zmniejszenie parametrów drogi. W związku z powyższym została dokonana zmiana kategorii i parametrów drogi w obecnie obowiązującym planie. Przedmiotowe działki położone są w terenie zabudowy mieszkaniowej, dla realizacji której wymagane jest zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z istniejącym układem drogowym. Obowiązek ten wynika z § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ). Wymogi określone w przepisach § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zostały spełnione w planie. Ciągi pieszo-jezdne nie są wprost wymienione w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak planowany ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem – KPJ 1 o szerokości w liniach rozgraniczających – 6 m, został włączony do drogi publicznej i będzie zapewniał do niej dostęp działkom przyległym o nr 825, 826, 827, 828 i 841. Ponadto Rada Gminy podkreśliła, że zmiana parametrów drogi, wprowadzenie ciągi pieszo-jezdnego o szerokości 6 m (w miejsce poprzednio przewidzianej drogi o szerokości 12 m), została wprowadzona na wniosek właścicieli przyległych działek oraz przy uwzględnieniu ochrony prawa własności, a mając szczególnie na względzie wcześniejsze protesty M. R., zawężono planowaną drogę gminną do 6 m, czyli minimum dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej i technicznej. Zdaniem organu przyjęte obecnie rozwiązanie jest najbardziej optymalne pod względem kształtowania ładu przestrzennego, respektuje obowiązujące przepisy prawa uwzględniając potrzeby interesu publicznego. Jest ono również korzystniejsze dla skarżącej. Na działkach nadal istnieje możliwość realizacji tej samej ilości budynków. Gmina na tym terenie nie posiada zaś działki stanowiącej jej własność, umożliwiającej lokalizację na niej drogi. Podejmując zaskarżoną uchwałę radni Gminy stanęli na stanowisku, że uchwała jest uzasadniona potrzebami społeczności Gminy, a droga została zaprojektowana zgodnie z zasadami i wymogami sztuki planistycznej i nie narusza dobrze rozumianego interesu prawnego skarżącej, w sposób wykraczający poza rozwiązania konieczne dla zaspokojenia możliwości dojazdu do działek budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty są bezzasadne. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżąca M. R. posiada interes prawny we wniesieniu skargi, o ile postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] października 2010 r. (tak w części tekstowej, jak i graficznej), odnoszą się do planowanego na jej działce oznaczonej nr 841 – ciągu pieszo-jezdnego. Tym samym, wraz w wyczerpaniem stosownej procedury (uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa), spełniona została przesłanka do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej stanowi jedynie przesłankę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd, ale nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego aktu. O tym decyduje wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem (obiektywnym porządkiem prawnym). Pomimo zatem naruszenia indywidualnego interesu prawnego obywatela, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być zgodny z obowiązującym prawem. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje co do zasady wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Wykluczone jest zaś to wtedy, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr, 80, poz. 717 z późn. zm.) – tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenami położonymi na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym przepisami powołanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pozostaje w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Wbrew zarzutom skarżącej, z których wszystkie odnoszą się w istocie do ograniczenia jej prawa własności względem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 841, plan ten pomimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności objętych nim nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności przewidzianej w ustawie zasadniczej. Głównym zarzutem podniesionym przez skarżącą jest wyznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 6 m na działce nr 841 stanowiącej własność skarżącej – co wiąże się z naruszeniem jej prawa własności. W tym kontekście trzeba stwierdzić po pierwsze, że w świetle ustaleń poprzedniego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Gminnego zatwierdzonego przez Radę Gminy Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., a więc planu obowiązującego przed kwestionowaną przez skarżącą zmianą, nieruchomość skarżącej oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 841 położona była w terenie zabudowy jednorodzinnej i częściowo przeznaczona była dla celów komunikacyjnych pod drogę gminną o parametrach znacznie większych, niż przewiduje to aktualnie uchwalona i zaskarżona zmiana Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Gminnego Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Zmiana parametrów drogi z poprzednio przewidzianej drogi o szerokości 12 m, na ciąg pieszo-jezdny o szerokości 6 m jest zatem znacznie korzystniejsza dla samej skarżącej w odniesieniu do ograniczeń prawa własności nieruchomości. Po drugie, właściciele działek o nr 828, 827, 826 jak i skarżąca jako właścicielka działki nr 841, formalnie nie mają dostępu do drogi publicznej i związku z tym sami wnosili o wytyczenie ciągu pieszo-jezdnego prowadzącego do ich nieruchomości. To, że skarżąca faktycznie korzysta w zakresie dostępu do drogi publicznej z nieformalnego przejazdu od strony północnej swojej działki, przez część działki nr 834/1, w żaden sposób nie zmienia istniejącego stanu prawnego. Organ przy ustaleniach nowego Planu uwzględnił wnioski zainteresowanych o zmniejszenie parametrów drogi. Została dokonana zmiana kategorii drogi, jak również jej parametry. Po trzecie, analizując przebieg planowanej drogi w oparciu o załączone do akt sprawy administracyjnej mapy, można stwierdzić, że decyzja Rady Gminy w żaden sposób nie ogranicza możliwości realizacji zabudowy na nieruchomości skarżącej oznaczonej jako działka nr 841. Rzeczywiście ciągi pieszo-jezdne nie są literalnie wymienione w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), jednakże planowana droga (oznaczona symbolem KPJ1) będzie wykorzystana na cel określony w art. 6 pkt 1 tej ustawy. Została ona mianowicie włączona do drogi publicznej w ten sposób, że z jednej strony ma łączyć ul. [...], która z kolei łączy się z droga powiatową, a z drugiej strony łączyłaby się bezpośrednio z ul. [...] (stanowiącą drogę powiatową). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Do podstawowych zadań gminy w tym zakresie należy zaś projektowanie i zapewnienie odpowiedniego układu komunikacyjnego. Skoro władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa dotyczących zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych, to stwierdzić należy, iż zaskarżony akt te warunki spełnia. Ograniczenia prawa własności nieruchomości, które pojawiają się w związku z uchwaleniem przedmiotowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą nie tylko skarżącej, lecz również właścicieli sąsiednich nieruchomości i mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach. Z tego względu nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wypada dodatkowo zwrócić też uwagę, iż nie jest uzasadniona argumentacja skarżącej, jakoby zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie służyła właścicielom sąsiednich nieruchomość z tego względu, że ich działki położone są na skarpie względem projektowanego ciągu pieszo-jezdnego. Skarżąca przedłożyła nawet na ta okoliczność dokumentację fotograficzną. Tymczasem w ocenie Sądu istotne dla przedmiotowej sprawy jest to, że zmiana planu zmierza do zapewnienia uzyskania dostępu do drogi publicznej tym właścicielom nieruchomości, którzy formalnie takiego dostępu do drogi publicznej dotychczas nie posiadają. Natomiast kwestia, aby taki dostęp do drogi publicznej był dogodny dla właścicieli poszczególnych nieruchomości, jest zagadnieniem leżącym całkowicie poza przedmiotem zaskarżonej uchwały. Mając przytoczone motywy na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając wszystkie zarzuty zawarte w skardze za chybione, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.