III SA/Gd 231/11

Dnia 11 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 22 lutego 2011 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2010 r. M. D. starszy strażnik działu ochrony Zakładu Karnego zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o przyznanie pomocy finansowej na sfinansowanie części kredytu zaciągniętego na zakup lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...]. Decyzją nr [...] z dnia 22 lutego 2011 r. Dyrektor Zakładu Karnego, przywołując art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), art. 184 ust. 1 w zw. z art. 170, 171, 173, 176, 187 pkt 2 i art. 192 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej postanowił nie przyznać wnioskodawcy pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wobec niespełnienia przesłanek do przyznania przedmiotowej pomocy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odnosząc się do regulacji normatywnej zawartej w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej oraz okoliczności faktycznych sprawy wskazał, że funkcjonariusz posiadający w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową dom jednorodzinny ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i tym samym nie posiada prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W związku z tym nie posiada także prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W następstwie odwołania M. D. od w/w decyzji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r. działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 184 i art. 187 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji potwierdził ustalenia dokonane przez Dyrektora Zakładu Karnego i wskazał, że pomocy finansowej udziela się na uzyskanie lokalu mieszkalnego a nie na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na ten cel. Z kolei ocena czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do udzielenia pomocy finansowej dokonywana jest na dzień złożenia stosownego wniosku. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie funkcjonariusz w dacie złożenia wniosku był osobą, która nie spełniała warunków do przydziału lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 187 ustawy o Służbie Więziennej organ I instancji słusznie odmówił udzielenia pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. M. kwestionując wydane rozstrzygnięcie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej wskazał, że w żadnym akcie normatywnym nie zapisano kiedy funkcjonariusz może złożyć stosowny wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. On sam wystąpił o pomoc w spłacie kredytu mieszkaniowego która – według jego ustaleń z beneficjantami – jest realizowana po nabyciu stosownej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze w/w kryterium jak i stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd wskazuje, że od dnia 13 sierpnia 2010 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) zasadniczo zmieniły się zasady rozstrzygania spraw dotyczących uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej. Przyjęta przez ustawodawcę systematyka ustawy o Służbie Więziennej spowodowała, że przepisy dotyczące uprawnień funkcjonariusza do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego znalazły się w dwóch jej rozdziałach tj. Rozdziale 18 " Mieszkania funkcjonariuszy" i Rozdziale 20 "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca wskazał wprost sprawy, których załatwienie nastąpi w formie decyzji administracyjnej. Znajdujący się w Rozdziale 20 ustawy art. 217 stanowi w ust. 1, że sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy ( art. 217 ust. 2). Dalej w tymże rozdziale wymieniono rodzaje spraw ze stosunku służbowego, których załatwienie następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 218 ust. 1 ustawy w formie decyzji rozstrzyga się jedynie sprawy dotyczące: 1) zwolnienia ze służby, 2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, 4) zawieszenia w czynnościach służbowych. Z kolei w Rozdziale 18 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy" również wskazano rodzaje spraw, które załatwiane będą w formie decyzji administracyjnej i są to sprawy, których przedmiotem jest: przydział lokalu mieszkalnego ( art. 172 ), zwrot równoważnika z tytułu braku mieszkania ( art. 181 ust. 1 ), zwrot równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ( art. 182 ust. 6), opróżnienie lokalu mieszkalnego ( art. 188 ust. 1), opróżnienie kwatery tymczasowej ( art. 190). W przypadku pozostałych uprawnień funkcjonariuszy, o których mowa w w/w rozdziale – w tym również pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 184) - sprawy te są załatwiane w formie pisemnej, co wynika z art. 217 ust. 1 ustawy, nie jest to jednak forma decyzji administracyjnej, bowiem taka forma załatwiania spraw ze stosunku służbowego musi wynikać wprost z przepisów ustawy. Wobec powyższego, w przypadku wydania przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnej nie potwierdzającej spełnienia przez funkcjonariusza – wnioskodawcę warunków do otrzymywania stosownego świadczenia mamy do czynienia z sytuacją wydania decyzji bez podstawy prawnej, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organ administracji do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 732). Z uwagi na powyższe jak i zakres uprawnień organu II instancji w postępowaniu odwoławczym wadliwa jest nadto decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nie potwierdzeniu spełnienia warunków do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powyższych konstatacji nie zmienia fakt, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986), wydane na podstawie art. 185 ust. 3 ustawy wskazuje w § 3 ust. 1, że "wypłata pomocy finansowej może nastąpić [...] od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy." Regulacja przywołanego rozporządzenia wykracza w ocenie Sądu poza delegację ustawową zawartą w art. 185 ust. 3 ustawy, bowiem w upoważnieniu ustawowym mowa jest jedynie o określeniu w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu postępowania w zakresie przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 oraz jednostek organizacyjnych właściwych do wypłaty pomocy finansowej, a także terminu i miejsca zwrotu pomocy finansowej. Odniesienie się w w/w rozporządzeniu do formy jaką jest decyzja administracyjna (której to formy nie przewidziano w ustawie) jest sprzeczne z przepisami zawartymi w akcie normatywnym wyższego rzędu. Co istotne, z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej wynika, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji, czyli w przypadkach określonych w art. 218 ust. 1 ustawy (art. 218 ust. 5 ustawy), zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W niniejszym przypadku sprawy nie załatwiono w formie pisemnej, o jakiej mowa w art. 217 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej lecz w formie decyzji. Stosowne decyzje zostały bowiem wydane zarówno przez organ Instancji – Dyrektora Zakładu Karnego jak i organ odwoławczy – Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej. Należy w tym miejscu przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 961/08 baza LEX nr 574680), w świetle którego "Wydanie przez organ administracji publicznej decyzji czyni właściwym w sprawie skargi na tą decyzję sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) sąd ten rozpoznaje skargi na decyzje administracyjne. Ustawa przy tym nie ogranicza kompetencji sądu administracyjnego poprzez wyłączenie tej kompetencji w sprawach, w których do wydania decyzji doszło na skutek błędnego przyjęcia, iż organ administracji posiada kompetencję do wydania decyzji. Ponadto istnieje poważne uzasadnienie objęcia takich decyzji kognicją sądu administracyjnego. Jest ona konieczna po to, aby sąd ten mógł je na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyeliminować z obrotu prawnego, jako dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." Pogląd powyższy Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela. W reasumpcji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę stwierdzając nieważność decyzji organów obu instancji. Mając z kolei na uwadze art. 153 w/w ustawy Sąd stwierdza, że wyeliminowanie nieważnych decyzji z obrotu prawnego otwiera organowi Służby Więziennej możliwość wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2010 r. z uwzględnieniem regulacji zawartych w obecnie obowiązującej ustawie o Służbie Więziennej.