I SA/Wa 615/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Miejski Konserwator Zabytków w P., działający z upoważnienia Prezydenta P., który wykonuje zadania powierzone przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wykonanych bez pozwolenia organu konserwatorskiego robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...], zlokalizowanym w budynku przy [...] w P. Decyzja ta została wydana po uprzednim wyznaczeniu organowi I instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r., podjętym w trybie art. 37 § 2 K.p.a. Okoliczności faktyczne i prawne w tej sprawie, w ocenie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., wyglądały następująco. Kamienica przy [...] w P. jest wpisana do rejestru zabytków (data wpisu: [...] marca 1962 r.), a ponadto stanowi część zespołu urbanistyczno – architektonicznego i warstw kulturowych miasta P. (data wpisu: [...] listopada 1959 r.). W dniu 18 sierpnia 2009 r. M. S., współwłaścicielka kamienicy przy [...] w P., zamieszkała w lokalu nr [...], zawiadomiła Miejskiego Konserwatora Zabytków, iż B. L. w korytarzu oraz w lokalu nr [...] prowadzi samowolne prace budowlane i zażądała wstrzymania tych robót. Na skutek tego Miejski Konserwator Zabytków przeprowadził w dniu [...] października 2009 r. (czyli po upływie ponad dwóch miesięcy od zawiadomienia) kontrolę, stosownie do art. 38 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) – dalej: u.o.z. W trakcie kontroli dokonano oględzin lokalu nr [...]. Ustalono, że B. L., pełnomocnik sześciu pozostałych współwłaścicielek nieruchomości zabudowanej kamienicą, wykonała w tym lokalu szereg robót, w szczególności: nową [...] i wtórnej ścianki działowej, [...] i malowanie ścian. Zdaniem MKZ część z tych robót (wykonanie [...] i ścianki działowej) przeprowadzono bez uprzedniego pozwolenia konserwatorskiego. Ustalono ponadto, że B. L. nie posiada tytułu prawnego do korzystania z lokalu nr [...]. Kopię protokołu z przeprowadzonej kontroli MKZ przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w celu podjęcia działań zgodnych z jego kompetencjami. Zawiadomił też policję o popełnieniu wykroczenia z art. 117 w zw. z art. 41 u.o.z. Natomiast z konserwatorskiego punktu widzenia stan techniczny przedmiotowego lokalu wymagał pilnej interwencji inwestycyjnej, na co wskazuje dokumentacja fotograficzna lokalu wykonana przed jego remontem. Z tej perspektywy rozbiórka ścianki działowej nie wpłynęła na układ funkcjonalno – przestrzenny lokalu nr [...]. Także [...] nie posiadał [...] o charakterze zabytkowym. Prawdopodobnie został zamontowany w latach 40-50-tych XX wieku. Prace w postaci [...] – wobec postępującej degradacji tego lokalu – przyczyniły się do przywrócenia pierwotnej funkcji mieszkalnej. Nie kwestionując samowoli przy wykonaniu wskazanych robót MKZ stwierdził, że lokal nr [...] został przywrócony do jak najlepszego stanu, a prace wykonane w korytarzu głównym budynku "podlegają odrębnemu rozstrzygnięciu". Odwołanie od tej decyzji wniosła M. S., zarzucając Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w P., że świadomie dopuścił do zaistnienia samowoli budowlanej i przez długi czas ją tolerował. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie sprawcy samowoli częściowego przywrócenia stanu poprzedniego poprzez odbudowanie [...] i przywrócenie jego funkcji, wydzielenie ściankami dotychczasowych pomieszczeń w lokalu nr [...], przywrócenie poprzedniego układu [...]. Podniosła, że przez ponad miesiąc od zgłoszenia samowoli budowlanej w zamieszkiwanym przez nią budynku, MKZ pozostawał w bezczynności, świadomie pozwalając na kontynuowanie samowolnych prac. Odwołująca się stwierdziła, że organ umarzając postępowanie, brak pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych zastąpił pojęciem braku zagrożeń dla zabytku. Zmieniona została też funkcja lokalu. Poprzez zburzenie ścian działowych i stworzenie w ten sposób jednego pomieszczenia, pierwotną funkcję mieszkalną lokalu nr [...] próbuje się zmienić i przygotować go do funkcji użytkowych, wbrew temu, co twierdzi organ. Zdaniem M. S. z art. 45 u.o.z. nie wynika, aby organ konserwatorski mógł zaakceptować samowolę budowlaną bez zastrzeżeń. Odwołująca się podniosła również, że całkowicie pominięte zostało jej prawo do decydowania o współwłasności. Jest przy tym świadoma, że bezzasadne byłoby w chwili obecnej bezwzględne żądanie przywrócenia lokalu nr [...] do stanu poprzedniego, skoro część prac zapobiegła dalszej dewastacji i podniosła jego standard. Jednakże wobec niezachowania ustawowych obowiązków przy wykonywaniu prac w obiekcie zabytkowym, a także wobec braku jakichkolwiek praw do lokalu po stronie sprawcy samowoli, skarżąca ma prawo żądać możliwego do wykonania stanu poprzedniego. Uzasadnienie decyzji nie pogłębia też zaufania do organów państwa, gdyż nie wyjaśnia, jakimi przesłankami i w oparciu o jakie dowody kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję MKZ w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ II instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 45 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności (pkt 1), albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie (pkt 2). W ocenie Ministra poza dyskusją pozostaje fakt, że prowadzenie robót budowlanych w budynku wpisanym do rejestru zabytków, wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków. Osobną kwestią jest natomiast ustalenie, czy wpływ, jaki wywarły na zabytkowy budynek prace prowadzone bez pozwolenia, wymaga wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 45 ust. 1 u.o.z. Prace takie mogą, ale nie muszą, powodować negatywnych skutków dla zabytku. Celem art. 45 ust. 1 u.o.z. jest usunięcie efektów tych działań podejmowanych bez pozwolenia lub wbrew warunkom pozwolenia konserwatorskiego, które powodują uszczerbek dla wartości obiektu z konserwatorskiego punktu widzenia. Postępowanie prowadzone w oparciu o ten przepis powinno natomiast zostać umorzone w razie stwierdzenia, że dokonane zmiany nie wywarły na zabytek negatywnego wpływu. Inna interpretacja art. 45 ust. 1 u.o.z. prowadziłaby do sytuacji, w której organy ochrony zabytków wydawałyby decyzje nakazujące usunięcie skutków działań, na które strona mogłaby uzyskać pozwolenie. Mając to na uwadze, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podzielił stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., że wykonane przez B. L. prace nie miały negatywnego wpływu na zabytek, wobec czego postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7, 8 i 9 K.p.a., art. 199, 201 i 204 K.c., art. 36 i 45 u.o.z. Ponadto zarzuciła sprzeczność ustaleń faktycznych z końcowym stanowiskiem w sprawie, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności, przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy, świadome tolerowanie samowoli budowlanej, co stwarza precedens dla następnych tego typu działań. W uzasadnieniu powtórzyła w zasadzie argumentację podaną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zakwestionowała ustalenia organów obydwu instancji, że po przeróbkach lokal nr [...] może w dalszym ciągu spełniać funkcje mieszkalne. Jej zdaniem lokal został przygotowany do tego, aby – jak planuje B. L. – prowadzić w nim aptekę. Dodatkowo skarżąca podała, że w obydwu instancjach pominięto milczeniem fakt rozebrania przez B. L. istniejących [...] w trakcie przygotowywania podłoża pod [...]. Nikt nie zbadał też ewentualnego wpływu [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma uzasadnione podstawy. Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia pewnych ogólnych reguł dotyczących ochrony zabytków; będą one miały bowiem wpływ na ocenę zachowania organów nadzoru konserwatorskiego w niniejszej sprawie. Ochrona szczególnych wartości charakteryzujących zabytki stanowi ważny interes publiczny rangi konstytucyjnej (zob. art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 73 Konstytucji R.P.). Powoływana wcześniej ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.) odróżnia "ochronę zabytków", o której mowa w jej art. 4, od "opieki nad zabytkami", zdefiniowanej w art. 5. "(...). Zagwarantowanie "ochrony zabytków" stanowi obowiązek organów administracji publicznej, przede wszystkim organów konserwatorskich, wyposażonych dla realizacji tego celu w określone prawem instrumenty o charakterze władczym. "Opiekę nad zabytkami" sprawują natomiast właściciele i użytkownicy zabytków. Powyższe oznacza, że dążąc do podkreślenia roli zabytków w kształtowaniu świadomości społeczeństwa oraz w zachowaniu jego tożsamości, ustawodawca zdecydował się na wyeksponowanie na gruncie u.o.z. koniecznego współuczestnictwa czynnika społecznego i aparatu administracyjnego w realizacji przewidzianych nią celów ochronnych" (Antoniak Patrycja, Cherka Maksymilian, Elżanowski Filip M., Wąsowski Krzysztof A.: Komentarz do art. 4 u.o.z., LEX 2010). W ocenie sądu w niniejszym przypadku zabrakło owego współdziałania organów konserwatorskich, ustawowo stojących na straży interesu publicznego, jakim jest ochrona zabytków, z podmiotem odpowiadającym za opiekę nad zabytkiem. Trudno w takiej sytuacji uznać, że skoro organ odpowiedzialny za ochronę interesu publicznego nie dostrzega zagrożenia dla zabytku, to podmiot odpowiedzialny za opiekę nad zabytkiem nie ma interesu prawnego (własnego, a z racji obowiązku współuczestnictwa w ochronie zabytku pośrednio także interesu publicznego) w wykazywaniu, że takie zagrożenie istnieje. Najbardziej oczywiste zaniechanie w ochronie interesu publicznego ze strony organu konserwatorskiego przejawiło się w tym, że na skutek zawiadomienia skarżącej o prowadzonych samowolnie robotach budowlanych przy zabytku, organ, jak nakazuje art. 43 pkt 2 u.o.z., nie wstrzymał tych robót. Zauważyć bowiem należy, że "przepis powyższy przewiduje obowiązek wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji o wstrzymaniu nielegalnych działań, dotyczących danego zabytku (stanowi on odpowiednik art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury). Jeśli zatem wojewódzki konserwator stwierdzi, że określone działania są nielegalne, taką wstrzymującą decyzję powinien wydać. Jest to różnica w zestawieniu z poprzednim stanem prawnym, czyli art. 28 ustawy o ochronie dóbr kultury, któremu przypisywana była, zgodnie zresztą z jego literalnym brzmieniem, fakultatywna formuła (stanowisko takie zajął NSA w wyroku z dnia 7 października 1999 r. - IV SA 1616/97, niepubl. - stwierdzając, że "organ ochrony konserwatorskiej, działając na podstawie art. 28 ustawy o ochronie dóbr kultury, samodzielnie, podług swoich kryteriów rozstrzyga, czy w danym przypadku będzie stosował środki wymienione w tym przepisie. Oznacza to też, iż do uznania organu konserwatorskiego należy wybór, jakie będzie stosował przewidziane w tym przepisie sankcje. Trafnie w związku z tym organ administracji wywiódł, że oparta na tym przepisie decyzja ma charakter uznaniowy")" (Rafał Golat: Komentarz do art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Zakamycze 2004). W obecnym stanie prawnym charakter uznaniowy mają tylko rozstrzygnięcia dotyczące działań pokontrolnych (zob. art. 40 ust. 1 i 2, art. 44 ust. 1 i art. 45 ust. 1 u.o.z.), których kierunek zależy od ustaleń kontroli i etapu samowolnych robót (czy są w trakcie, czy też zostały ukończone). Jeśli w niniejszym przypadku decyzja o wstrzymaniu samowolnych robót przy zabytku w ogóle nie została wydana (jak twierdzi skarżąca świadomie), a roboty zostały już ukończone i jej wydanie nie jest już możliwe, to tym bardziej wnikliwa powinna być ocena skutków tych robót. Uznaniowość decyzji w tym zakresie nie oznacza ani arbitralności działań organu, ani zwolnienia go z obowiązku wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i oceny skutków z tego stanu wynikających. W ocenie sądu tym obowiązkom organy obydwu instancji nie podołały. Przede wszystkim słusznie skarżąca wskazuje na sprzeczność ustaleń obydwu organów z rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu swojej decyzji Miejski Konserwator Zabytków w P. stwierdził, że B. L. "nie posiada tytułu prawnego do przebywania i korzystania z przedmiotowego lokalu mieszkalnego". Organ II instancji nie kwestionując tych ustaleń uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z tej racji, że B. L. mogłaby uzyskać pozwolenie na prace, które wykonała. Tymczasem zgodnie z art. 36 ust. 5 u.o.z. "pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego". Zaskarżona decyzja nie zawiera wyjaśnienia, jakim tytułem prawnym (z czego wynikającym) dysponowała B. L., który umożliwiłby jej uzyskanie pozwolenia na prowadzenie prac w lokalu nr [...]. W szczególności zauważyć należy, że do prowadzenia jakichkolwiek prac w lokalu nie upoważniały jej pełnomocnictwa pochodzące od pozostałych współwłaścicielek nieruchomości. Prace te nie mieszczą się bowiem pod pojęciem zarządu i administrowania nieruchomością, ani nie mają nic wspólnego ze zniesieniem współwłasności. Organ I instancji twierdzi też (czemu nie zaprzecza także Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego), że na część robót (bez rozbiórki [...] i ścian działowych) B. L. uzyskała zgodę organu konserwatorskiego. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W przekazanych sądowi aktach brak jest jakiegokolwiek pozwolenia dla B. L. na wykonywanie robót w lokalu nr [...], czy też w korytarzu kamienicy przy [...] w P. Trudno w takiej sytuacji uznać, aby jakiekolwiek prace wykonywane były za pozwoleniem konserwatora zabytków. Pozwolenie takie wymaga formy decyzji, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania z udziałem wszystkich stron, w tym skarżącej. "Komentowany przepis art. 36 u.o.z. określa katalog działań, których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia KZ, niezależnie od dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w przepisach pr. bud. (postępowanie KZ w tym przedmiocie ma przy tym charakter postępowania autonomicznego, tzn. takiego, do którego nie stosuje się art. 106 k.p.a. - zob. zachowujące aktualność: wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r., IV SA 629/99, niepubl.; postanowienie SN z dnia 22 lutego 1996 r., III ARN 68/95, OSNP 1996, nr 17, poz. 247)" (Antoniak Patrycja, Cherka Maksymilian, Elżanowski Filip M., Wąsowski Krzysztof A.: Komentarz do art. 36 u.o.z., LEX 2010). W takiej sytuacji, jeśli przyjmiemy, że żadne działania B. L. przed ich podjęciem nie były poddane (w procesowej formie) ocenie organu konserwatorskiego, to z punktu widzenia skutków tych działań, co najmniej dwa aspekty powinny zostać przez nadzór konserwatorski zbadane i wyjaśnione ponownie. Po pierwsze, czy w wyniku rozebrania ścianek działowych i [...] w lokalu nr [...] lokal ten nie utracił dotychczasowej funkcji mieszkalnej na rzecz funkcji usługowej (jak twierdzi skarżąca), a jeśli tak, to czy ma to wpływ na jego zabytkowy charakter. Jak przyznaje organ I instancji w piśmie skierowanym do skarżącej z dnia 20.10.2009 r., pozwolenia konserwatorskiego wymagają roboty związane ze zmianą układu funkcjonalnego i budową nowych [...]. Jeśli nie było pozwolenia, to ocena taka musi być wydana następczo. Zadaniem organu jest bowiem kontrola stanu zachowania i przeznaczenia zabytków (art. 4 pkt 5 u.o.z.). Po wtóre, organ I instancji musi ustalić, czego dotychczas nie uczynił, czy rzeczywiście, jak twierdzi skarżąca, B. L. dokonując [...] lokalu nr [...] rozebrała istniejące [...] i czy miało to wpływ na zabytkowy charakter kamienicy, a nade wszystko, czy wraz z [...] nie zagraża to konstrukcji lokalu [...]. Gdyby bowiem organ w przepisanej prawem formie rozstrzygał o pozwoleniu na [...], musiałby te aspekty uwzględnić, skoro jego zadaniem jest m. in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.). Wbrew temu, co twierdzi Miejski Konserwator Zabytków w P. w piśmie z dnia 9 lutego 2010 r. kierowanym do skarżącej, ocena tego zagrożenia należy również do niego (nie tylko do PINB), a może jej dokonać w oparciu o dowód z opinii biegłego. Dopiero takie ustalenia i oceny mogą przesądzić albo o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w oparciu o art. 45 ust. 1 u.o.z. (wobec uprzedniego zaniechania w przedmiocie wstrzymania robót), albo o zastosowaniu środków przewidzianych w tym przepisie. Niezrozumiałe jest też wyłączenie do odrębnego postępowania tego zakresu samowolnych robót, które wykonane zostały przez B. L. w [...] kamienicy. W ocenie sądu jest to bowiem jedna sprawa administracyjna. Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że organy administracji nie wyjaśniły sprawy na tyle, aby możliwe było jej merytoryczne rozstrzygnięcie, czym naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.