II GSK 2235/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 451/11 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia cen i stawek dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od gminy C. na rzecz Wojewody Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 451/11, oddalił skargę Rady Miejskiej w C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia cen i stawek dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Sąd pierwszej instancji, jako podstawę przyjął następujące okoliczności. Rada Miejska w C. w dniu [...] lutego 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia cen i stawek dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków dla miejscowości K. i C. Wojewoda Z. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2011 r. stwierdził nieważność ww. uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm., zwana dalej ustawą) określa odrębny tryb zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla podmiotów prowadzących działalność w powyższym zakresie (funkcjonujących przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych) i podmiotów, które rozpoczynają taką działalność. Zgodnie z treścią art. 24a ust. 1 ustawy, który stanowił podstawę prawną uchwały Rady Miejskiej, w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zdaniem organu podjęcie nowego rodzaju działalności gospodarczej przez istniejące przedsiębiorstwo następuje, gdy przedsiębiorstwo prowadzące dotąd tylko działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, podejmuje również działalność z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków i odwrotnie. Możliwe jest również rozszerzenie prowadzonej dotąd działalności w jednym ze wskazanych obszarów. Organ stwierdził, że W. Sp. z o.o. we wniosku o ustalenie cen i stawek opłat dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, wskazała że z dniem 1 stycznia 2011 r. przejęła od dotychczasowego operatora obsługę mieszkańców miejscowości K. i C. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zdaniem organu, skoro W. Sp. z o.o. przed dniem 1 stycznia 2011 r. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego odprowadzenia ścieków i zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w rozpoznawanej sprawie powinien być zastosowany tryb zatwierdzania taryfy przewidziany w art. 24 ustawy, a nie w art. 24a. Organ nadzorczy ponadto wskazał, że zakwestionowana uchwała powinna zostać podjęta na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a nie jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – na wniosek przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę Rady Miejskiej w C. wskazał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w związku z powiększeniem zasięgu terytorialnego prowadzonej działalności gospodarczej przez W. Sp. z o.o. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków winno odbyć się w trybie art. 24 czy art. 24 a ustawy. Sąd pierwszej instancji – dokonawszy uprzednio wykładni art. 24 i art. 24a cyt. ustawy wskazał, że w przypadku, gdy mamy do czynienia jedynie z powiększeniem zasięgu terytorialnego prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez dane przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne nie można utożsamiać jako pojęcia równoznacznego z podjęciem przez nowo powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne bądź też podjęcie przez już istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej. Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez organ nadzoru, że w omawianej sprawie wystąpiło jedynie powiększenie zasięgu terytorialnego prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wodociągowo-kanalizacyjnym przez W. Sp. z o.o., a nie podjęcie nowego rodzaju działalności gospodarczej. Sąd uznał bowiem za bezsporne, że spółka ta prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy C. od dnia 22 października 2002 r. W tej sytuacji wniosek spółki o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy C. powinien być rozpoznany w trybie przewidzianym w art. 24 ustawy . Sąd uznał również, że nawet gdyby przyjąć, że W. Sp. z o.o. faktycznie rozpoczęła nowy rodzaj działalności, co uzasadniałoby podjęcie przez Radę Miejską w C. uchwały na podstawie art. 24a cyt. ustawy, to również byłaby ona sprzeczna z prawem. Uchwała ta została bowiem podjęta na wniosek przedsiębiorstwa, a nie Burmistrza C. Również z uzasadnienia do wniosku przedłożonego przez przedsiębiorstwo wynika, że W. Sp. z o.o. "podjęła nowy profil działalności jakim jest zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy C. z dniem 1 stycznia 2011 r." Zatem wydanie zakwestionowanego aktu dopiero w dniu 21 lutego 2011 r., naruszałoby termin do jej wydania, wskazany w art. 24a ustawy. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w C., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię: art. 24a ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, iż użyty w nim zwrot "podjęcie przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków" nie dotyczy sytuacji, gdy istniejące już przedsiębiorstwo podejmuje działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na nowym terenie, w tym powiększa teren swojej działalności w tym zakresie, w skutek czego błędnie uznano, iż w niniejszej sprawie winien zostać zastosowany tryb zatwierdzania taryf z art. 24 cyt. ustawy, art. 24a ustawy poprzez przyjęcie, iż podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie ustalania cen i stawek dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków po upływie 14 dniowego terminu liczonego od dnia podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków ustalania cen i stawek skutkuje nieważnością tej uchwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator stwierdził, że dokonanie wykładni zwrotu "podjęcie przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków", zawarte w art. 24a cyt. ustawy, wymaga uwzględnienia nie tylko wykładni językowej, lecz przede wszystkim celowościowej. Zwrócił uwagę, że tryb zatwierdzania taryf z art. 24 ustawy polega na tym, że to przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ustala taryfy na podstawie sporządzonej przez siebie kalkulacji cen i stawek. Tryb ten opiera się na założeniu, że przedsiębiorstwo kontynuując prowadzoną dotychczas działalność gospodarczą, tj. określony rodzaj działalności na określonym obszarze z uwagi na znajomość cen i stawek w zakresie rodzaju działalności i obszaru jej prowadzenia posiada stosowne i konieczne dane do dokonania rzetelnej i prawidłowej kalkulacji. Zdaniem kasatora trudno wymagać i oczekiwać posiadania tego typu danych i wiedzy w przypadku przedsiębiorstwa, które pierwszy raz na danym terenie podejmuje działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków. Zastosowanie reguł wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, że w przypadku powiększenia zasięgu terytorialnego prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez dane przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne występuje sytuacja podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej. Ponadto kasator wskazał, że ani wykładnia językowa, ani celowościowa nie dają podstaw do uznania, że sankcją za przekroczenie 14 dniowego terminu do wydania uchwały liczonego od dnia podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej polegającej na zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków było stwierdzenie nieważności takiej uchwały. Kasator podniósł, że błędne jest i nie znajduje podstaw w zgromadzonym materialne dowodowym sprawy ustalenie, że zakwestionowana uchwała została podjęta na wniosek przedsiębiorstwa, a nie Burmistrza. Z pisma przedsiębiorstwa z dnia 31 stycznia 2011 r. wynika, że zwróciło się ono nie do Rady Miejskiej w C., lecz do Burmistrza o dokonanie stosownych czynności celem podjęcia przez Radę w trybie art. 24a ustawy - uchwały w sprawie ustalenia cen i stawek dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Podstawę niniejszej skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 24a ust. 1 i 2 ustawy, przez błędną jego wykładnię, co oznacza, że zarzut ten powinien być rozpoznany z uwzględnieniem stanu faktycznego, jaki został przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Należy bowiem uznać, wobec nie postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, że wnoszący skargę kasacyjną akceptuje ustalony w sprawie stan faktyczny. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego kasator podniósł, iż z uwagi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (W. Spółka z o.o.) z dniem 1 stycznia 2011 r. poszerzyło dotychczasową działalność gospodarczą o obsługę mieszkańców miejscowości K. i C. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, to ma do niego zastosowanie tryb ustalania taryfy określony w art. 24a a nie w art. 24 ustawy. Z tym poglądem nie zgodził się zarówno Wojewoda Z. jak i Sąd pierwszej instancji. W ich ocenie podjęcie nowego rodzaju działalności gospodarczej przez istniejące przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne następuje, gdy przedsiębiorstwo prowadzące dotąd tylko działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, podejmuje również działalność z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków i odwrotnie, lub też, gdy rozszerza prowadzoną dotąd działalności w jednym ze wskazanych obszarów. Zatem kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma odkodowanie treści art. 24a ust. 1 ustawy, a w szczególności ujętego w tym przepisie zwrotu "...podjęcie przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju ruszenia przepisów postępownaia działalności gospodarczej ..." Rozważania w powyższym zakresie wypada rozpocząć od zauważenia, iż powołaną na wstępie ustawą ustawodawca wprowadził dwa odrębne tryby ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków – jeden, dla przedsiębiorstw już funkcjonujących na rynku wodociągowo – kanalizacyjnym (art. 24) i drugi, dla przedsiębiorstw rozpoczynających lub rozszerzających swoją działalność gospodarczą w tym zakresie (art. 24a). W przypadku przedsiębiorstw, o jakich mowa w art. 24 ustawy, rada gminy jedynie zatwierdza przedłożoną przez przedsiębiorstwo taryfę, natomiast w przypadku przedsiębiorstw, o jakich mowa w art. 24a ustawy, rada gminy jest zobowiązana do uchwalenia taryfy we własnym zakresie. Zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy, który według kasatora ma zastosowanie w niniejszej sprawie, w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne funkcjonuje w branży wodociągowo – kanalizacyjnej na terenie gminy C. od dnia 22 października 2002 r., a od dnia 1 stycznia 2011 r. przejęło dodatkowo obsługę miejscowości K. i C. Poszerzenie działalności gospodarczej o nowy obszar terytorialny niewątpliwie nie można zrównywać z podjęciem przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nowego rodzaju działalności gospodarczej lub jej rozszerzeniem w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków, jak stanowi powołany przepis. Nowy rodzaj działalności lub jej poszerzenie w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków nawiązuje nie do zasięgu terytorialnego, jak wywodzi kasator, ale do przedmiotu prowadzonej przez przedsiębiorstwo działalności gospodarczej, a więc do różnych kryteriów, które nie mogą być ze sobą utożsamiane. Czym innym jest bowiem rodzaj lub rozmiar prowadzonej działalności gospodarczej, a czym innym zasięg terytorialny tej działalności. Powiększenie zasięgu terytorialnego prowadzonej działalności gospodarczej nie musi się wiązać z poszerzeniem przedmiotu tej działalności i odwrotnie. Zatem dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 24a ust. 1 ustawy nie narusza prawa. Tym samym, skoro w omawianej sprawie doszło jedynie do powiększenia obszaru terytorialnego prowadzonej działalności gospodarczej w branży wodociągowo – kanalizacyjnej, a nie podjęcia nowego rodzaju działalności gospodarczej w tym zakresie, prawidłowo też Sąd pierwszej instancji przyjął, iż do trybu ustalenia taryfy ma zastosowanie art. 24 ustawy. Podsumowując, zarzut naruszenia art. 24a ust. 1 ustawy należy uznać za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24a ust. 2 ustawy przez błędną jego wykładnię, wypada zauważyć, iż rozważania w tym zakresie miałyby istotne znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby uznać, że w sprawie miał zastosowanie ten przepis. Tymczasem, Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd organu, iż w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 24a ustawy. Sąd nie dokonywał również wykładni ust. 2 powołanego przepisu, a jedynie mając na względzie materiał dowodowy sprawy wskazał, iż poddana kontroli Sądu uchwała została podjęta z przekroczeniem terminu, o jakim mowa w tym przepisie oraz z naruszeniem trybu, bo na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego zamiast Burmistrza C., co niewątpliwie wskazuje na wadliwość podjętej uchwały. Ponieważ w postawach skargi kasacyjnej kasator nie sformułował zarzutu naruszenia przepisów postępowania brak jest tym samym podstaw do merytorycznego odniesienia się do argumentacji kwestionującej ustalenia faktyczne w tym zakresie. Podsumowując, zarzut naruszenia art. 24a ust. 2 ustawy należy uznać za niezasadny. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.