II GSK 1414/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Gabriela Jyż NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 772/11 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 772/11, wydanego w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności, oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku I. P., zwanej dalej "skarżącą", o przyznanie płatności obszarowej na rok 2010 odmówił przyznania wnioskowanej płatności i nałożył na skarżącą sankcję w wysokości 1.320,91 zł. Kwota ta ma być potrącana z płatności realizowanych przez Agencję z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Decyzja została wydana na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.) oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl art. 19 ust. 1 wspomnianej ustawy, płatności obszarowe oraz płatność do krów i owiec są przyznawane w drodze decyzji. Zgodnie z ust. 2 pkt 1 i 2 powołanego artykułu, w decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec określa się również zmniejszenia płatności i wykluczenia z tych płatności, w tym także w kolejnych latach, jeżeli te zmniejszenia i wykluczenia wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach. Stosownie do art. 58 wspomnianego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122 z dnia 30 listopada 2009 r., określającego Zmniejszenia płatności i wykluczenia w przypadkach zawyżenia deklaracji, jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane. W świetle akt sprawy w dniu 20 kwietnia 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie na 2010 r. jednolitej płatności obszarowej. Wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru 3 działek rolnych A, B, C. W następstwie korekt dokonanych przez skarżącą do płatności zadeklarowano obszar 2,35 ha. W dniu 14 września 2010 r. w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola. W jej wyniku stwierdzono zawyżenie powierzchni zadeklarowanej do płatności wobec powierzchni faktycznie do nich uprawnionej. I tak w odniesieniu do działki A, o deklarowanej powierzchni 1,2 ha, jej wielkość wynosiła 0,95 ha. Co się tyczy działki B, o deklarowanej powierzchni 0,87 ha, wynosiła ona 0,71 ha. Podobnie dotyczyło to działki C, o deklarowanej powierzchni 0,47 ha, podczas gdy wynosiła ona 0,19 ha. Ponadto stwierdzono nieusunięte przez skarżąca rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków a danymi wynikającymi z wniosku o przyznanie omawianej płatności, co odnosiło się do nieprawidłowego wskazania powierzchni całkowitej działek ewidencyjnych. Ustalono brak utrzymania w prawidłowej kulturze rolnej działek będących przedmiotem wniosku skarżącej. Na działce A i B stwierdzono trawy wieloletnie, zaś na działce C ugór, przy czym na tej działce stwierdzono brak wykoszenia i usunięcia okrywy roślinnej, co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca. Z powyższych względów, zdaniem organu pierwszej instancji, różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną podczas kontroli wynosi 100%, co uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanej płatności i nałożenie na skarżącą sankcji w wysokości 1.320,91 zł, stosownie do art. 58 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W następstwie odwołania skarżącej decyzją Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który skargę tę oddalił wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 772/11, o czym była mowa na wstępie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, płatności są przyznawane corocznie, dlatego ubiegający się ich przyznanie winien w każdym roku złożyć prawidłowo wypełniony wniosek, który jest podstawą przyznania płatności. Każdy wniosek jest przedmiotem odrębnej oceny organu decydującego o przyznaniu płatności. Nie jest więc uzasadniony zarzut skarżącej, iż organy nie uwzględniły faktu przyznania skarżącej płatności na rok 2009 r. Według Sądu, w oparciu o deklarację skarżącej, omawiany wniosek dotyczy trzech działek ewidencyjnych, na których położone są działki rolne, lecz o powierzchni większej niż wynika to z zapisów ewidencji gruntów i budynków. Przyznanie jednolitej płatności obszarowej przysługuje od działki rolnej, a nie działki ewidencyjnej. Skarżąca w postępowaniu o przyznanie płatności rolnej kwestionuje powierzchnie działek ewidencyjnych wykazane w zapisach ewidencji gruntów i budynków twierdząc, że dane z ewidencji nie odzwierciedlają w sposób prawidłowy zasięgu przysługującego jej prawa własności do działek ewidencyjnych, na których położone są działki rolne. Według niej, jak ustalił Sąd, o przyznaniu płatności powinna decydować prawidłowa, tj. większa niż aktualnie wykazana w zapisach ewidencji powierzchnia działek ewidencyjnych, ponieważ przysługuje skarżącej prawo własności do większej powierzchni. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca przedłożyła w toku postępowania administracyjnego dokumenty, z których wynika, że toczyły się postępowania przez sądami, oraz organami prowadzącymi ewidencję gruntów i budynków, dotyczące nieprawidłowości zapisów ewidencji dotyczących działek stanowiących własność skarżącej. W świetle akt administracyjnych i sądowych (pisma z dnia 1 marca 2011 r. i 12 marca 2012r.) postępowanie przed organami prowadzącymi ewidencję gruntów i budynków o zmianę danych ewidencyjnych zostało zakończone, a przed tut. Sądem toczy się sprawa o sygn. akt III SA/Kr 827/11. Przedmiotem posiadania, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy, jest działka rolna, a nie działka ewidencyjna. Powierzchnia działki rolnej nie musi, chociaż może, odpowiadać powierzchni działki ewidencyjnej. Nie było obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w przedmiocie przyznania płatności wyjaśnianie okoliczności dotyczących powierzchni działek ewidencyjnych skarżącej. W ocenie Sądu pierwszej instancji postępowanie organów nie było dotknięte wadami, które miałyby decydować o wyeliminowaniu zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Podanie przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności powierzchni działek rolnych większej, niż powierzchnia działek ewidencyjnych, na których znajdują się działki rolne, oraz niewyjaśnienie tych rozbieżności, a także istnienie nieodliczonych zadrzewień na objętych wnioskiem działkach, uzasadniało przyjęcie powierzchni uprawnionej do płatności na poziomie 0,00 ha, a tym samym również nałożenie na skarżącą sankcji przewidzianych w art. 58 rozporządzenia 1122/09. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej "p.p.s.a." Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., jak również art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo ewidentnych naruszeń w postępowaniu administracyjnym. Według skargi kasacyjnej, wydając zaskarżoną decyzję, organ administracyjny opierał się w szczególności na danych istniejących w Ewidencji Gruntów i Budynków, pomimo kwestionowania ich przez skarżącą i toczącego się postępowania administracyjne o zmianę ww. danych w Ewidencji, które obecnie ewoluowało do etapu postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna zarzuca także nierzetelność pomiarów wykonanych w dniu 14 września 2010 r. podczas kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Wymaga przypomnienia treść art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl tych przepisów, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z ust. 2, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego toczące się w sprawie postępowanie administracyjne, niezakwestionowane co do prawidłowości przez Sąd pierwszej instancji, zapadło z istotnym naruszeniem zasad praworządności, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, których wyrazem jest wskazany w skardze kasacyjnej art. 7 k.p.a. W myśl części pierwszej tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Istotnym mankamentem obu postępowań, a więc zarówno administracyjnego i sądowoadministracyjnego, jest brak wskazania konkretnych okoliczności faktycznych, w powiązaniu ze stosownymi przepisami prawa materialnego, które stanowiły by uzasadnienie dla przyjęcia stanowiska, iż powierzchnia uprawniona do płatności kształtuje się na poziomie 0,00 ha, co skutkowało nie tylko brakiem przyznania jakiejkolwiek opłaty rolnej, ale również nałożeniem na skarżącą sankcji przewidzianych w art. 58 rozporządzenia 1122/09. Brak takich wskazań uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji i zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Jak już wskazano, w świetle wyników kontroli dokonanej w gospodarstwie skarżącej stwierdzono zawyżenie przez nią powierzchni upraw, a także niezachowanie prawidłowej kultury działek będących przedmiotem wniosku, jak również nieusunięcie przez skarżącą rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków a danymi wynikającymi z wniosku o przyznanie omawianej płatności. Pomimo tak zakreślonego zakresu stwierdzonych ustaleń, postępowanie administracyjne (jak i kontrola Sądu pierwszej instancji), co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach orzeczeń, koncentrowało się wokół kwestii związanych z powierzchnią działek ewidencyjnych skarżącej, na których znajdowały się działki rolne objęte treścią wniosku o płatności. Jednakże wspomniana ewidencyjna rozbieżność sama przez się nie może być co do zasady podstawą do odmowy przyznania skarżącej płatności związanych z rolniczym wykorzystaniem działek rolnych objętych wnioskiem, a tym bardziej do zastosowania sankcji, o których mowa w art. 58 rozporządzenia 1122/09. Sankcje, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane jedynie w sytuacji, gdy rolnik podaje nieprawidłowe dane dotyczące rolniczego wykorzystania działki rolnej, gdy wiedział lub przy zachowaniu należytej staranności mógł wiedzieć o ich niezgodności ze stanem rzeczywistym, a to w celu uzyskania nienależnego świadczenia ze środków unijnych. W sprawie, co jest istotnym mankamentem postępowania organów, naruszającym wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 7 k.p.a., czego nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji, jest brak dostatecznego wyjaśnienia na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy deklarowanej powierzchni rolniczego wykorzystania działek rolnych skarżącej objętych jej wnioskiem w kontekście zgodności tych deklaracji z rzeczywistym stanem rzeczy stwierdzonym w trakcie kontroli. Dokonanie takich ustaleń jest jednym z warunków dla oceny, czy i w jakim zakresie zasadny jest wniosek skarżącej o przyznanie płatności rolnych. Wymagałoby także zbadania i odniesienia się w orzeczeniu, czy i w jakim zakresie ewentualną przeszkodą dla przyznania płatności mogą być uchybienia skarżącej w zakresie utrzymania w prawidłowej kulturze rolnej działek będących przedmiotem wniosku skarżącej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. (art. 185 p.p.s.a.).