V SA/Wa 695/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, , Protokolant : specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi P. P. Sp. z o.o. w G. W. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Oddala skargę. Zaskarżonym przez [...] Sp. z o.o., dalej "skarżąca" postanowieniem z [...] lutego 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, dalej "Minister" albo "organ odwoławczy" po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Zastępcy Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, dalej "organ" z [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatek poniesiony w dniu [...] grudnia 2008 r. w kwocie 52.000 zł. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z [...] marca 2009 r. skarżąca zwróciła się do PFRON o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Wnioskowana kwota pomocy wyniosła 52.000 zł. Do pisma skarżąca załączyła dokumentację potwierdzającą dokonanie wydatku. Przedstawiła również Indywidualne Programy Rehabilitacji (IPR) utworzone dla trzech pracowników niepełnosprawnych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Zastępca Prezesa PFRON odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez stronę skarżącą Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] września 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 25 marca 2010 r. sygn. akt VSA/Wa 1720/09 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd stwierdził, że przedmiot robót wymienionych w fakturze dokumentującej poniesiony wydatek, nie jest tożsamy z zakresem robót określonych w umowie podpisanej z wykonawcą oraz z zakresem prac wynikających z pisma Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, po uzupełnieniu przez skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia o kolejne dokumenty, odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zakres remontu realizowanego na podstawie umowy na wykonanie robót budowlanych dotyczył wykończenia części parterowej budynku przy ul. [...], a także prac dodatkowych. Organ stwierdził, że wydatki poniesione na remont będą służyć wszystkim pracownikom spółki bez względu na fakt, czy posiadają oni stopień niepełnosprawności, czy są osobami pełnosprawnymi. Dokonanej oceny nie zmieniły załączone do IPR-ów opinie doradcy zawodowego dotyczące trzech pracowników spółki, wskazujące, że z uwagi na posiadane schorzenia pracownicy ci wymagają osobnych pomieszczeń w celu zmniejszenia stresu podczas pracy w pomieszczeniach wieloosobowych. Organ stwierdził, że przeznaczenie środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na wydatek dokonany przez skarżącą uniemożliwia wydanie zaświadczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżącą, postanowieniem z [...] lutego 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że przedstawione przez skarżącą IPR-y pracowników niepełnosprawnych nie wskazują na konieczność remontu pomieszczenia do pracy. Proponowane w tych programach działania nie wskazują potrzeby poprawy albo zmiany organizacji pracy, w szczególności na likwidację istniejących barier funkcjonalnych. Organ wskazał również, że przedstawione programy nie posiadają daty opracowania i nie zostały przedstawione organowi na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego. W ocenie organu, przeprowadzonych u skarżącej prac nie można uznać za mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracowników. W wyniku realizacji indywidualnych programów żaden z pracowników, których te programy dotyczyły nie zmienił zakresu obowiązków i stanowiska pracy. Organ stwierdził, że cel indywidualnych programów rehabilitacji osób niepełnosprawnych został jasno zdefiniowany w przepisach i programy te nie mogą stanowić pretekstu do realizacji innych inwestycji. Prace wykonane przez skarżącą nie kwalifikują się do uznania ich jako przeprowadzonych w ramach IPR, których celem jest zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających ze stopnia niepełnosprawności pracowników objętych tymi programami. W skardze spółka wniosła o uchylenie postanowień wydanych w I i w II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Argumentowała, że zgodnie z obowiązującymi przepisami pracodawcy są uprawnieni do realizowania wydatków na dostosowanie miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności określonych w indywidualnych programach rehabilitacji. W ocenie skarżącej organ ponownie rozpoznając wniosek nie wykonał zaleceń wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z [...] marca 2010 r. przez co naruszył przepisy postępowania dowodowego. Skarżąca zarzuciła również, że w pierwszej instancji postanowienie zostało wydane przez Zastępcę Prezesa PFRON, który nie jest podmiotem uprawnionym do wydawania aktów administracyjnych o charakterze indywidualnym. Dodatkowo wskazała, że w zaskarżonych postanowieniach nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny wydanych postanowień pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, Sąd nie stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przed organami administracji zainicjował wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, są postanowienia odmawiające wydania takiego zaświadczenia, a przedmiotem sporu pozostaje ocena charakteru prac wykonanych w budynku usługowo budowlanym. Według skarżącej wykonane prace i poniesione na nie wydatki stanowią realizację indywidualnych programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych, ponieważ dotyczą wyposażenia stanowisk pracy oraz przystosowania otoczenia do potrzeb osób niepełnosprawnych. Ze względu na rodzaj wykonanych prac zasadne było ich sfinansowanie z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (zfron), co skutkować powinno uzyskaniem przez skarżącą zaświadczenia o pomocy de minimis. Przedstawionej argumentacji nie podzieliły organy administracji. W ich ocenie prace wykonane z wykorzystaniem kapitału pochodzącego z zfron stanowiły w istocie prace budowlano – remontowe i modernizacyjne obiektu, w którym zatrudnieni są pracownicy Spółki i nie można uznać, że ich celem było zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracowników objętych IPR. Sąd podziela stanowisko i ocenę opisanego zdarzenia dokonaną przez organy administracji. Stosownie do art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji") pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, który nie ma ustalonego prawa do emerytury, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1, prowadzonej przez Fundusz. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, kwota miesięcznego dofinansowania, z zastrzeżeniem ust. 5, nie powinna przekroczyć kwoty miesięcznego wynagrodzenia osiąganego przez pracownika niepełnosprawnego. W przypadku gdy kwota miesięcznego dofinansowania przekracza kwotę miesięcznego wynagrodzenia osiąganego przez pracownika niepełnosprawnego u pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, pracodawca przekazuje różnicę pomiędzy kwotą miesięcznego dofinansowania a kwotą tego wynagrodzenia na zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych, z przeznaczeniem na indywidualny program rehabilitacji pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w zakładzie pracy chronionej. Na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 4 ustawy o rehabilitacji prowadzący zakład pracy chronionej tworzy zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych, zwany dalej "funduszem rehabilitacji". Środki funduszu rehabilitacji są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Rodzaje wydatków, na jakie mogą być przeznaczane środki z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych zostały wyszczególnione w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810). W przepisie tym wymieniono m.in. wyposażenie stanowiska pracy oraz przystosowanie jego otoczenia do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz indywidualne programy rehabilitacji - mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, w ramach których finansowane są m.in. koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Wskazane w sprawie wydatki sfinansowane zostały w ramach indywidualnych programów rehabilitacji opracowanych dla trzech niepełnosprawnych pracowników firmy, wykonujących czynności administracyjno biurowe, obsługujące sekretariat i wykonujące obowiązki w zespole ochrony, wobec których orzeczono lekki i umiarkowany stopień niepełnosprawności. W opiniach doradcy zawodowego wskazano, że pracownicy ci wymagają osobnych pomieszczeń w celu zmniejszenia stresu podczas pracy w pomieszczeniach wieloosobowych, posiadają zdolność do pracy nie wymagającej zbyt dużo wysiłku fizycznego i obciążenia psychicznego. Równocześnie wynika z nich, że pracownicy dla których opracowane zostały IPR-y przez cały czas wykonywali czynności zawodowe o podobnym charakterze (wartownik, pracownik administracyjno – biurowy). W ocenie Sądu wydatki poniesione na prace projektowe, remontowe, modernizacyjne w budynku przy ul [...] nie stanowiły prac związanych z przystosowaniem stanowiska pracy do potrzeb wynikających z niepełnosprawności zatrudnionych w spółce konkretnych pracowników. Zgodnie z przedstawioną umową w ramach remontu zamontowano m.in. kocioł gazowy, pokryto dach przybudówki, zamontowano boiler na ciepła wodę, wstawiono drzwi wewnętrzne, urządzono łazienkę dla osób niepełnosprawnych. Budynek wymagał więc prac związanych z przystosowaniem dla potrzeb biurowo-usługowych niezależnie od tego, czy pracują tam osoby sprawne czy też niepełnosprawne, a po wykonanym remoncie mógł służyć zarówno pracownikom niepełnosprawnym, jak i pełnosprawnym. Ponadto, w ramach wykonanych prac wydzielono osobne pomieszczenia do pracy dla konkretnych pracowników ze względu na dotyczące ich ograniczenia w funkcjonowaniu. Skutkiem ich realizacji nie było jednak umożliwienie wykonywania pracy, czy przydzielenie pracownikom dodatkowych zadań, rozszerzenie ich kompetencji. Nie można więc uznać, że wykonane prace służyły usunięciu barier uniemożliwiających tym pracownikom realizację ich obowiązków i służyły przystosowaniu miejsc pracy konkretnym pracowników. Na marginesie zauważyć można, że praca w pomieszczeniach wieloosobowych wymaga zwiększonej koncentracji i skupienia od wszystkich osób pracujących w takich warunkach i może być uciążliwa dla pracowników również nie objętych niepełnosprawnością. W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organów administracji. Podkreślenia wymaga, że IPR-y osób niepełnosprawnych nie mogą służyć do dokonywania w firmie inwestycji stanowiących modernizację zakładu pracy, ale nie mających bezpośredniego związku z niepełnosprawnością konkretnych zatrudnionych w nim pracowników. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie zakwestionował poniesiony przez skarżącą wydatek w ramach IPR - w świetle zarówno treści § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b jak i § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. Brak jest podstaw do uznania, że przy wydawaniu skarżonego postanowienia naruszono przepis § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. oraz, że bezpodstawnie odmówiono skarżącej wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Odnosząc się do zarzutu niewykonania przez organy administracji zaleceń Sądu wskazanych w wyroku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt 1720/09 stwierdzić należy, że organy administracji podjęły dodatkowe czynności celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym wezwały stronę skarżącą do przedstawienia dodatkowej dokumentacji. Stała się ona przedmiotem analizy organów i znalazła odzwierciedlenie w treści wydanych postanowień. Podjęte działania, mieszczące się w zaleceniach wskazanych w wydanym wyroku, były wystarczające do rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Sąd nie podziela zarzutu wydania postanowienia I instancji przez podmiot nie uprawniony (Zastępcę Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych). Stosownie do art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej przez pomoc de minimis należy rozumieć inną niż pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, pomoc spełniającą przesłanki określone we właściwych przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy de minimis innej niż pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Przez podmiot udzielający pomocy publicznej należy rozumieć organ administracji publicznej lub inny podmiot, który jest uprawniony do udzielania pomocy publicznej, a podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi pomocy zaświadczenia stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Stosownie do art. 50 ustawy o rehabilitacji organami Funduszu są Rada i Zarząd. Na mocy art. 51 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w skład Zarządu Funduszu wchodzą Prezes Zarządu Funduszu i dwaj jego zastępcy. Do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych Funduszu są upoważnieni Prezes Zarządu lub każdy z jego zastępców samodzielnie. Zatem Zastępca Prezesa Zarządu może samodzielnie reprezentować Fundusz i w jego imieniu wydawać oświadczenia. Nie działa on w imieniu Prezesa i z jego upoważnienia, a wystarczającą podstawą prawną do podpisania przez Zastępcę Prezesa Zarządu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis stanowi art. 53 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Zauważyć również należy, że żaden z przepisów ustawy o rehabilitacji nie przyznaje wyłącznej kompetencji Prezesowi Zarządu PFRON do wydawania zaświadczeń de minimis. Odnosząc się do zarzutu nie wskazania w sentencji zaskarżonych postanowień podstawy prawnej rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że stosownie do art. 107 § 1 w związku z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie powinno zawierać między innymi wskazanie podstawy prawnej. W ocenie Sądu organy administracji nie wskazując w sentencji zaskarżonych postanowień właściwych jednostek redakcyjnych aktów prawnych, na podstawie, których rozpoznawały sprawę naruszyły wskazany przepis kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu naruszenie to, nie miało jednak charakteru istotnego naruszenia, mającego wpływ na wynik sprawy, a tylko tego typu naruszenie – zgodnie z art. 145 § 1 c prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że w doktrynie podkreśla się, że należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została zamieszczona lub zamieszczona została w sposób wadliwy. Z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, spotykamy się wówczas, gdy przepisy prawa nie upoważniają organu administracji do załatwienia sprawy w tej formie, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyr. NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 41). Druga sytuacja występuje wtedy, gdy podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej obiektywnie istnieje, jednakże w wydanej decyzji nie powołano tych przepisów lub też powołano tylko część, względnie powołano przepisy niewłaściwe. Sąd w niniejszym składzie przedstawiony pogląd podziela. Ponadto, zwrócić uwagę należy, że w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć organy administracji powołały przepisy, stanowiące podstawę ich działania wraz z jednostkami redakcyjnymi. Mając na względzie powyższe, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził istotnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.