II SA/Gd 353/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. W decyzji z dnia 12 listopada 2010 r. nr RO.D.6217-9/10 Burmistrz Miasta, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 - tekst jednolity z późn. zm.) nakazał W. M. odtworzenie urządzeń melioracji wodnej szczegółowej, tj. rowów nr [...] znajdujących się na działce o nr ew. [...], obręb [...] B., będącej jej własnością. Jednocześnie burmistrz ustalił termin wykonania powyższego obowiązku - w ciągu 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 18 czerwca 2010 r. Starosta przekazał Burmistrzowi Miasta wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w B. dotyczący zalewania korpusu drogowego przez wody opadowe spływające z działki o nr ew. [...], obręb [...] B. Powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z Prawo wodne podano, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeśli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie burmistrz może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. Mając na uwadze powyższe zgłoszenie, na podstawie art. 29 ust. 3 cytowanej ustawy, w dniu 29 lipca 2010 r., z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie. Organ wskazał dalej, że zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2010 r. wyznaczono oględziny na działce nr [...], obręb [...] B. Oględziny te zostały przeprowadzone w dniu 10 sierpnia 2010 r. i wykazały, że na tejże działce składowana jest ziemia. Materiałem ziemnym zasypano rowy melioracyjne odprowadzające wody opadowe z działki. Dodatkowo sprzęt dowożący materiał ziemny zniszczył rów melioracyjny biegnący wzdłuż działki nr [...] i drogi powiatowej. W wyniku zniszczenia i zasypania rowów melioracyjnych zmieniono kierunek odpływu wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak wskazał organ, woda deszczowa spływa na drogę powiatową, co powoduje jej zalewanie. W trakcie oględzin strona była nieobecna. Jak podał organ, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. w dniu 12 października 2010 r. stronę zawiadomiono o zakończeniu postępowania dowodowego, z pouczeniem, że jeśli w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia (data otrzymania pisma 28.10.2010 r.) nie wskaże nowych faktów lub dowodów organ wyda decyzję w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Strona zapoznała się ze zgromadzonymi dowodami i nie wykazała nowych faktów ani dowodów. W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. zarzuciła naruszenie szeregu przepisów k.p.a., w szczególności art. 61 § 1 i 4 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. W szczególności strona kwestionowała prawidłowość przeprowadzonych przez organ oględzin wskazując, że termin oględzin ustalono na dzień 10 sierpnia 2010 r. zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2010 r. Oględziny przeprowadzone zostały w piątym dniu od daty sporządzenie zawiadomienia, które zostało odebrane przez stronę dopiero w dniu 23 sierpnia 2010 r., a więc już po wyznaczonym terminie oględzin. W takiej sytuacji, strona została pozbawiona swoich praw, polegających na możliwości brania udziału w przeprowadzeniu tegoż dowody. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji Nr [...] z dnia 12 stycznia 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Podał, że Burmistrz Miasta wszczął postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego stan wód na działce, stanowiącej własność odwołującej a następnie, po dokonaniu oględzin w terenie, wydał decyzję nakazującą stronie odtworzenie szczegółowych urządzeń melioracji wodnych. Rozpatrując zarzuty odwołania Kolegium zważyło na treść art. 61 § 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zdaniem Kolegium, dalsze czynności w sprawie mogą być podejmowane dopiero po skutecznym zawiadomieniu wszystkich stron o wszczęciu postępowania. Jak zaś wynika z akt sprawy W. M. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania dnia 10 sierpnia 2010 r. Dopiero po tym terminie mogły być podejmowane dalsze czynności w sprawie, w tym w szczególności przeprowadzenie dowodu z oględzin. Zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin działki datowane na dzień 4 sierpnia 2010 r. i ustalające termin oględzin na 10 sierpnia 2010 r. doręczone zostało stronie dopiero 23 sierpnia 2010 r. Przeprowadzenie tego dowodu bez upewnienia się, czy strona została o terminie powiadomiona, naruszało przepis art. 79 k.p.a., który stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem a ponadto strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Jak wskazało Kolegium, przeprowadzenie tak istotnej części postępowania jak oględziny miejsca przy niezawinionej przez stronę nieobecności rażąco narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego przewidziane w art. 10 oraz reguły dowodowe określone w wymienionym art. 79 k.p.a. Efektem tego wadliwego postępowania mogło być wadliwe ustalenie stanu faktycznego, na co strona w odwołaniu wskazuje. Organ administracji publicznej stosownie do treści art. 7 i 77 k.p.a. winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W dotychczasowym postępowaniu jednak tak się nie stało. Naruszenie powyższych przepisów musiało w ocenie Kolegium Odwoławczego doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W wytycznych dla organu I instancji Kolegium podało, że rozpoznając sprawę ponownie organ ten powinien - przed dokonaniem poszczególnych czynności - prawidłowo zawiadomić stronę o ich przeprowadzeniu, w terminach realnie umożliwiających stronie jej uczestnictwo, a przed wydaniem decyzji rozważyć cały, także przedstawiony przez stronę materiał dowodowy. Na powyższą decyzję W. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Przedmiotowej decyzji skarżąca zarzuciła: 1.wystąpienie podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.; 2. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji bez wskazania zakresu uchylenia oraz bez podania, czy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, czy tylko w części, i bez sprecyzowania konkretnych zaleceń i czynności dowodowych, które podjąć powinien organ I instancji w toku ponownego postępowania, przy jednoczesnym zaniechaniu ustosunkowania się przez organ odwoławczy do istotnych zarzutów odwołania w zakresie braków postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, b) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całości materiału dowodowego sprawy, c) art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § i i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji ostatecznej z dnia 12.01.2011r. Zarzucając powyższe uchybienia strona domagała się uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, oceniając zarzuty podniesione przez stronę w skardze jako całkowicie bezzasadne. Wojewódzki sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest więc sprawa administracyjna w odniesieniu, do której wydawana jest decyzja administracyjna. W okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na mocy której uchylona została decyzja organu I instancji nakazująca skarżącej odtworzenie urządzeń melioracji szczegółowej i przekazującą sprawę temuż organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawą prawną wydanej decyzji organ odwoławczy uczynił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tegoż przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (12 stycznia 2011 r.) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja ma charakter kasacyjny, tj. orzeka o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką zastosowania omawianego rozstrzygnięcia jest zaś sytuacja, w której występuje daleko idąca wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, polegająca na tym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo uznał, że w postępowaniu I-instancyjnym nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w dniu 10 sierpnia 2010 r. W tym też dniu zostały przeprowadzone oględziny, o których strona została powiadomiona faktycznie w dniu 23 sierpnia 2010 r. Słuszne zatem są wskazania organu odwoławczego, który wskazuje na naruszenie art. 79 k.p.a., zgodnie z treścią którego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem a ponadto, strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Naruszenie cytowanego przepisu doprowadziło w konsekwencji do naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w treści art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W efekcie, uznać należy, że dowód z oględzin przeprowadzony z naruszeniem podstawowych reguł k.p.a., nie może być miarodajny w niniejszym postępowaniu i należy go przeprowadzić w sposób prawidłowy, przede wszystkim z udziałem stron postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji, powołując się w swojej decyzji na wyżej przytoczony przepis, działał zgodnie z prawem skoro zasadą postępowania administracyjnego jest zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, w tym – organy z urzędu obowiązane są przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego z poszanowaniem praw procesowych stron postępowania. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej wskazało na naruszenie przez organ I instancji powyższych zasad postępowania administracyjnego i nakazało prawidłowo zawiadamiać strony o wszystkich czynnościach postępowania, zapewniając im udział w podejmowanych czynnościach. Niezasadny jest przy tym zarzut sformułowany w skardze, wskazujący na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania zakresu uchylenia oraz wskazania, czy konieczne jest przeprowadzenie postępowania w całości czy w znacznej części. Dyspozycja cytowanego przepisu wskazuje, że uchyleniu podlega decyzja w całości i tak też rzecz się miała w niniejszym postępowaniu. Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, że organ I instancji obowiązany będzie, w efekcie istotnych uchybień jakich się dopuścił, do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Uznać bowiem należy, że tylko czynność zawiadomienia o wszczęciu postępowania dokonana została w sposób prawidłowy i skuteczny. Przesłanka wznowieniowa, którą skarżąca powołała w treści skargi nie może mieć również żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy ona postępowania nadzwyczajnego. Tymczasem niniejsze postępowanie toczy się w trybie zwykłym. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.