II SA/Gd 425/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Wnioskiem z dnia 7 października 2010 r. J. O., współwłaścicielka budynku położonego w L. przy ul. S. wystąpiła do Burmistrza Miasta o zniwelowanie terenu miejskiego graniczącego ze ścianą zachodnią jej budynku do wysokości 19,25 m., wynikającej z decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 16 sierpnia 1988 r., wydanej przez Urząd Miejski. Jako podstawę prawną swego żądania powołała art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019) dalej jako U.p.w., który nakłada na właściciela gruntu obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wód powstałych na jego gruncie, wskutek przypadku lub działań osób trzecich ze szkodą dla budynku nr [...] na działce [...]. W odpowiedzi Burmistrz pismem z dnia 12 października 2010 r. przekazał powyższe podanie według właściwości Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej, który pismem z dnia 18 października 2010 r. poinformował skarżącą o braku podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem J. O. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność organu. Zarzuciła jednocześnie, że jej podanie załatwione zostało przez niewłaściwy organ i w nieprawidłowej formie, uniemożliwiającej zaskarżenie zawartego w piśmie rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało stanowisko skarżącej za zasadne i wyznaczyło organowi I instancji 14 – dniowy termin do rozstrzygnięcia sprawy, wskazując, że jej podstawą materialna jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Burmistrz Miasta po rozpatrzeniu wniosku strony decyzją nr [...] z dnia 3 stycznia 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie, uznając je za bezprzedmiotowe. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 17 maja 2010 r. przeprowadzono wizję lokalną w budynku przy ul. [...], w trakcie której mąż skarżącej okazał zawilgoconą piwnicę wnosząc równocześnie o wykonanie niwelacji terenu w celu zapobieżenia zawilgoceniom w przyszłości. Równocześnie organ wskazał, że kwestia zawilgocenia piwnic w budynku w którym mieszka skarżąca była już przedmiotem rozpoznania, znajdując swój finał przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, który w wyrokach z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 869/09 i OSK 870/09 oddalił skargi J. O. od wyroków WSA w Gdańsku odpowiednio z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 722/08 oraz z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 721/08. Z treści uzasadnień tych wyroków wynika jasno, że przyczyną zawilgocenia piwnicy nie jest brak uregulowania stosunków wodnych na terenie graniczącym ze ścianą zachodnią budynku położonego przy ul. [...], ani także niewłaściwe odprowadzanie wód opadowych z budynku położonego przy ul. [...], lecz nieskuteczna izolacja wodochronna piwnic tego budynku, intensywne skraplanie się pary wodnej w murowanych przewodach wentylacyjnych w ścianie szczytowej w pomieszczeniu nr 1, jak i nieszczelne przejście rury wodociągowej przez ścianę zewnętrzną w pomieszczeniu 4. Z wyroków tych wynika też jasno, że stosunki wodne na przedmiotowym terenie są aktualnie uregulowane prawidłowo. Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa polegające na umorzeniu postępowania wbrew woli strony i przy braku przesłanek do umorzenia, a także naruszenie zasady ostateczności decyzji administracyjnych polegające na tolerowaniu odstępstwa od ustaleń dotyczących rzędnych posadowienia budynku określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 sierpnia 1988 r. Zarzucił też niewyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych polegające na pominięciu dowodów z akt dotyczących pozwolenia na budowę sąsiedniego budynku, a także dowodu z pomiaru lustra wody w piwnicy wykonanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w latach ubiegłych. Końcowo zarzucił, że część robót mających wpływ na zalewanie jego budynku wykonana została przez sąsiadów bez pozwolenia na budowę, co rażąco narusza prawo i stanowi podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...]. Decyzją z dnia 18 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 29 ust. 3 U.p.w. uchyliło zaskarżoną decyzję i rozstrzygnęło sprawę co do istoty poprzez odmowę nakazania właścicielowi terenu przyległego do ściany zachodniej budynku przy ul. [...] w L. niwelacji tego terenu do wysokości 19,25 m. n.p.m., ustalonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną dnia 16 sierpnia 1988 r. przez Burmistrza Miasta. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie jest sporne, iż piwnice i częściowo ściany domu nr [...] są zawilgocone. Jednakże stanowisko skarżącego jakoby przyczyną tego stanu jest okoliczność, iż przy budowie budynku nr [..] podwyższono poziom gruntu bezpośrednio przy ścianie zachodniej budynku nr [..] ponad rzędną określoną w pozwoleniu na budowę, co w następstwie spowodowało zmianę kierunku odpływu wód opadowych w stronę budynku nr [..] powyżej granicy izolacji pionowej i w konsekwencji przenikanie wód opadowych do piwnic budynku nr [..] jest nieprawidłowe. Stoi bowiem w sprzeczności z większością opinii i ekspertyz wykonywanych na zlecenie stron i inspekcji nadzoru budowlanego na potrzeby procesów sądowych i postępowań administracyjnych, które jednoznacznie stwierdzają, że przyczyną zawilgocenia budynku nr [..] jest niewłaściwie wykonana pozioma i pionowa izolacja tego budynku lub ewentualnie zbyt wysoki poziom wody gruntowej, a nie wadliwe odprowadzenie wód opadowych z budynku nr [..] podwyższenie poziomu gruntu przy tym budynku. Kolegium doszło do przekonania, że z uwagi na dodatkowe znaczne koszty zbędne jest zlecanie kolejnych opinii dotyczących przyczyn zawilgocenia budynku skarżącej, ponieważ jednoznacznie tę przyczynę identyfikują opinie wykonane w sprawach z zakresu prawa budowlanego, będących przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie przeprowadzono je w postępowaniu dotyczącym ewentualnego naruszenia przepisów prawa budowlanego, ale w istocie przedmiotem wniosków skarżącej była i jest kwestia nadmiernego zawilgocenia jej budynku oraz przyczyn tego stanu. Wyjaśniło również dalej, że wykładnia przepisu art. 29 U.p.w. jednoznacznie prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela działki zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji z ust. 3 tego przepisu, to takie działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Innymi słowy, aby nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, musi zostać wykazane, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Skoro nadmierne zawilgocenie pomieszczeń w przedmiotowym budynku nie zostało spowodowane zmianą stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, brak podstaw do wydania nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 U.p.w. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że zasadny jest zarzut bezpodstawnego umorzenia postępowania przez organ I instancji i w tym zakresie niniejszą decyzją koryguje ten oczywisty błąd. Z tych względów organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, a następnie orzekł co do meritum sprawy. W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej w piśmie z dnia 15 czerwca 2011 r., J. O. wniosła o jej uchylenie i rozpatrzenie sprawy co do istoty poprzez nakazanie niwelacji przedmiotowego terenu lub przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy zaniechały wyjaśnienia kto, kiedy i na jakiej podstawie prawnej podniósł teren ponad ustaloną wysokość i go zabetonował oraz, że w sprawie naruszono zasadę trwałości decyzji ostatecznych, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 16 sierpnia 1988 r. pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku organu istota sporu w niniejszym postępowaniu nie sprowadza się do kwestii nadmiernego zawilgocenia jej budynku i przyczyn tego stanu, lecz dotyczy samowolnego podniesienia terenu przy ścianie zachodniej budynku [...] na zlecenie Gminy. Zarzuciła także niewyjaśnienie w trakcie prowadzonego postępowania okoliczności podniesienia i zabetonowania terenu należącego do Gminy, przylegającego od strony zachodniej do należącego do niej budynku. Okoliczność ta, w przekonaniu skarżącej stanowi podstawę wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a w konsekwencji wydania nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień organu odwoławczego w interpretacji prawa materialnego oraz w przestrzeganiu norm prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie dokładnie ustalono stan faktyczny w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. W szczególności w dniu 17 maja 2010 r. przeprowadzono wizję lokalną w budynku należącym do skarżącej przy ul. [...], w trakcie której jej mąż okazał zawilgoconą piwnicę wskazując równocześnie jako jej przyczynę brak niwelacji sąsiedniego terenu. W wyniku dokonanych wówczas pomiarów uprawniony geodeta A. F. wykonał szkic inwentaryzacji wysokościowej schodów wejściowych i chodnika położonego przy ul. [...] [..] i [..] w L. z którego wynika kierunek odpływu wód opadowych. Ponadto organy powołały się na znajdujące się w obrocie prawnym orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 869/09 i OSK 870/09 oddalające skargi J. O. od wyroków WSA w Gdańsku odpowiednio z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 722/08 oraz z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 721/08. Powyższe rozstrzygnięcia sądów administracyjnych koncentrowały się co prawda na zagadnieniu kontroli budynku położonego przy ul. [...] (sąsiedniego w stosunku do budynku skarżącej), a należącego do J. i T. B. i ewentualnego wydania nakazu wykonania sprawnego systemu odprowadzania wód opadowych z dachu i balkonu tego budynku, gdyż zdaniem J. O. wadliwe odprowadzanie wód opadowych powodowało zalewanie piwnic należącego do niej obiektu. Jednakże sporządzone na potrzeby powyższych postępowań: ekspertyzy techniczne mające wykazać przyczynę występowania wilgoci w budynku należącym do J. O. w aspekcie dokonanych przez J. i T. B. odstępstw od projektu oraz opinia geotechniczna, będącą analizą posiłkową dla zleconego opracowania, wykonana przez uprawnionego geolog L. J. wykazały, że jedyną przyczyną zawilgoceń i okresowych podtopień piwnic w budynku nr [..] jest nieskuteczna izolacja wodochronna tego budynku. Dowody powyższe uzupełniają się wzajemnie i potwierdzają. Brak było zatem podstaw do ich kwestionowania. Rację należy przyznać również organowi, iż nie zachodziła konieczność przeprowadzania nowych dowodów w celu wyjaśnienia spornych okoliczności. Tym bardziej, że skarżąca sama nie wskazała żadnego dowodu, który prowadziłby do odmiennych niż w podjętym rozstrzygnięciu ustaleń. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 U.p.w. zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, o czym stanowi ust. 3 art. 29 U.p.w. Z brzmienia tych przepisów wynika zatem ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Skoro w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania ustalono, że jedyną przyczyną zawilgoceń i okresowych podtopień piwnic w budynku nr [..] jest nieskuteczna izolacja wodochronna tego budynku, to wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe, bowiem w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 U.p.w.. Nie było zatem konieczności nakazania właścicielowi budynku położonego przy ul. [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, czy przywrócenie stanu poprzedniego. Nie zasługuje uwzględnienie także zarzut dotyczący nie zastosowania przez organy obu instancji w niniejszej sprawie przepisów Prawa budowlanego w celu wyjaśnienia okoliczności podniesienia i zabetonowania terenu należącego do Gminy, przylegającego od strony zachodniej do należącego do niej budynku. Skarżąca skierowała wniosek do organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w oparci o przepisy Prawa wodnego,(Burmistrz miasta L.), we wniosku wskazała podstawę prawną żądania (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne), ponadto uwzględniając zażalenie skarżącej na bezczynność Burmistrza Samorządowe kolegium Odwoławcze nakazało temu organowi wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy Prawa wodnego. Organ pierwszej instancji nie miał zatem obowiązku przekazania wniosku skarżącej organom nadzoru budowlanego, które mogłyby dokonać wyjaśnienia okoliczności podniesienia i zabetonowania przedmiotowego terenu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.