I OSK 971/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1277/11 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1277/11) oddalił skargę P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. P. P. wystąpiła o przyznanie pomocy na leki i leczenie w kwocie [...]zł. Prezydent m.st. W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], przyznał wnioskodawczyni zasiłek celowy w kwocie [...] zł na zabiegi rehabilitacyjno – medyczne w miesiącu marcu 2011 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości [...] zł z uwagi na posiadane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. wynika, że z powodu schorzeń kręgosłupa oraz urazu barku wymaga rehabilitacji – masażu kręgosłupa oraz zabiegów fizjoterapeutycznych. Organ podniósł też, że w styczniu i w lutym 2011 r. wnioskodawczyni była rehabilitowana w ramach NFZ, a aktualnie oczekuje, również w ramach NFZ, na masaż z kinezyterapią oraz fizykoterapię. Prezydent ustalił również, że w przychodniach rehabilitacyjnych w dzielnicach Ś. i Praga P. koszt standardowego masażu całościowego, trwający 50 minut wynosi [...] zł. Skoro zatem wnioskodawczyni korzysta z rehabilitacji przez dwa tygodnie w miesiącu w ramach ubezpieczenia zdrowotnego, organ uznał, że należało przyznać jej pomoc na ten cel obejmującą dwa masaże w miesiącu. Na skutek wniesionego przez P. P. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, że przyznanie pomocy w niniejszym zakresie miało charakter uznaniowy. Nie każdy zatem potrzebujący i w każdym czasie może uzyskać spełnienie wszystkich oczekiwań ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Możliwość zaspokajania potrzeb osób mieszkających na obszarze działania ośrodka jest determinowana posiadanymi przez organ środkami pieniężnymi. Kolegium zaznaczyło przy tym, że odwołująca miała możliwość korzystania z usług rehabilitacyjnych w ramach NFZ, a tym samym udzielona jej pomoc na dofinansowanie prywatnych usług rehabilitacyjnych stanowiła tylko uzupełnienie pomocy świadczonej w ramach ubezpieczenia. Organ zwrócił również uwagę, że odwołująca się systematycznie korzysta z finansowego wsparcia w OPS w formie zasiłków celowych m. in. na leki i dożywianie. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze P. P. podnosiła, że przy rozpoznawaniu jej wniosku organy pominęły indywidualną sytuację zdrowotną skarżącej, jako osoby niepełnosprawnej, z rozwijającym się zespołem pourazowym i padaczką, nie wzięły też pod uwagę jej długoletniego ubóstwa, niemożności podjęcia pracy, pomimo wysiłków podejmowanych w celu jej znalezienia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła zatem naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kwestionowane decyzje nie naruszają przepisów prawa. Powołując się na treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) tj. art. 2 ust. 1 - określającego cel instytucji pomocy społecznej oraz art. 39 ust. 1 i 2 - precyzującego przesłanki przyznania zasiłku celowego, Sąd Wojewódzki wywodził, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Nie oznacza to jednak, że ma ona zaspokajać wszystkie potrzeby i oczekiwania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Zwłaszcza, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Także charakter uznaniowy w/w decyzji oznacza, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Sąd podkreślił też, że nie zawsze świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie, bowiem organ decydujący o jego przyznaniu ma obowiązek kierowania się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ – z uwagi na ograniczony zakres pozostających w jego dyspozycji środków finansowych - ma również obowiązek uwzględnienia oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, ustalanych w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. Nie może bowiem zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć też na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. W świetle powyższych wytycznych Sąd Wojewódzki uznał, że skarżąca spełniała kryteria uzasadniające jej przyznanie pomocy o którą wnosiła, lecz nie we wnioskowanym przez nią zakresie. Sąd zwrócił bowiem uwagę na zaświadczenia lekarskie z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] stycznia 2011 r. z których wynika, że rehabilitacja, jako uzupełnienie leczenia ambulatoryjnego, powinna obejmować zajęcia na basenie, kinezyterapię, a także masaż min. 1 raz w tygodniu. Sąd podkreślił też, że skarżąca korzysta ze stałego wsparcia finansowego Ośrodka Pomocy Społecznej w okresie od stycznia do czerwca 2011 r. w postaci pomocy na leki, dożywianie, zakup odzieży, bielizny, obuwia, biletu kwartalnego miejskiego, karty doładowującej telefon komórkowy. Sąd zauważył także, że strona jest ubezpieczona i korzysta z różnego rodzaju zabiegów rehabilitacyjnych, w ramach ubezpieczenia zdrowotnego, co sama potwierdziła podczas wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu, nie można zatem było uznać, że organy przyznając jej zasiłek celowy w miesiącu marcu 2011 r. w wysokości [...] zł naruszyły granice uznania administracyjnego. Wprawdzie - w ocenie Sądu - jego wysokość jest niższa od żądanej przez stronę kwoty, jednak przyznając powyższe świadczenie organy pomocy społecznej miały na uwadze, iż skarżąca objęta jest stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej oraz, że jako osoba ubezpieczona, korzysta z zabiegów rehabilitacyjnych w ramach ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd zaznaczył zatem, że przyznane świadczenie na dofinansowanie prywatnych usług rehabilitacyjnych w marcu 2011 r. jest uzupełnieniem pomocy świadczonej w ramach ubezpieczenia zdrowotnego. Skorzystanie przy tym przez skarżącą w marcu 2011 r. z prywatnych zabiegów nie oznaczało, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest przyznanie jej świadczenia w wysokości poniesionych na ten cel wydatków. Pomoc społeczna ma bowiem udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Sąd podkreślił również, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz, że muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej i cel pomocy, ale także potrzeby innych beneficjentów takich świadczeń. P. P. w złożonej skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i 141 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnym polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego i zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ I i II instancji art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") wskutek przyjęcia, że organy I i II instancji nie naruszyły granic uznania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ogólnikowe i nieznajdujące odzwierciedlenia w materiale dowodowym uzasadnienie wyroku w zakresie stwierdzeń dotyczących dysponowania przez organy pomocy społecznej ograniczonymi środkami finansowymi i istnienia potrzeb innych osób ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej, pozbawiające skarżącej informacji o przesłankach rozstrzygnięcia; 3. art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu; Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżąca kasacyjnie, zrzekając się rozprawy, wniosła – na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. – o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż Kolegium nie zebrało w sposób właściwy i kompletny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym wysokości środków finansowych, którymi dysponował organ I instancji w dniu wydania decyzji, a także ilości potrzebujących, którzy - według stanu na tę datę - zgłosili się do Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o udzielenie pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Kolegium nie wyjaśniło, jakiego rzędu są to potrzeby. Sąd I instancji nie dostrzegając zaś powyższych uchybień naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. gdyż, tak jak organ II instancji, ograniczył się do ogólnych twierdzeń w zakresie możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej, w kontekście liczby osób wymagających wsparcia. Nie wskazał przy tym, na podstawie jakiego dowodu dokonał takiego ustalenia. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżąca kasacyjna podniosła, że twierdzenia Sądu I instancji odnoszące się do konieczności uwzględnienia przez organ interesów innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej oraz obejmujące stanowisko, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie, nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Nie można zatem ocenić, z jakich pochodzą źródeł, ani czy są prawidłowe. Powyższe twierdzenia są niedookreślone i rzutują istotnie na prawa skarżącej. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podnosiła, że Sąd był zobowiązany z urzędu skontrolować zgodność aktu z wszystkimi przepisami prawa materialnego i postępowania, które powinny mieć zastosowanie w danej sprawie administracyjnej, w tym m. in. z przepisami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Sprowadzały się one zasadniczo do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy administracji obu instancji – naruszając, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. - nie oparły swoich rozstrzygnięć na kompletnym materiale dowodowym, który powinien uwzględniać informację o wysokości środków finansowych, jakimi organ I instancji dysponował oraz o liczbie beneficjentów, którym przyznawane były wówczas świadczenia, a w konsekwencji nie uchylenie kwestionowanych decyzji. Zarzut ten nie może jednak zasługiwać na uwzględnienie. W niniejszym bowiem wypadku wskazywanie powyższych okoliczności nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nieuwzględnienie w całości przez Prezydenta m. st. W. wniosku o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zabiegów rehabilitacyjno – medycznych we wnioskowanym przez stronę zakresie nie tyle wynikało z okoliczności, braku środków finansowych na ten cel, lecz zasadniczo było determinowane wyłącznie wskazanymi potrzebami strony, ustalonymi na podstawie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego. Skoro z przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie zaświadczeń lekarskich wynikało, że niezbędnym dla niej jest korzystanie z takich zabiegów minimum raz w tygodniu, zaś sama strona wskazała, że dwa razy w miesiącu uczęszcza na zabiegi refundowane w ramach świadczeń z NFZ, zasadnym było uznanie, że udzielenie jej pomocy w tym zakresie powinno ograniczać się tylko do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Notabene potrzeby te zostały określone przez lekarzy (zaświadczenia lekarskie) oraz samą stronę (wywiad środowiskowy). Jeżeli zatem organ ustalił, że koszt zabiegu wynosi [...] zł, to nie może budzić wątpliwości, że zrealizował w pełnym – choć nie w takim jak, żądała tego strona – zakresie jej niezbędne potrzeby. Stanowisko Prezydenta, zaaprobowane następnie przez Kolegium, pozostawało zatem w zgodzie z celami instytucji pomocy społecznej i zasadami jej udzielania wynikającymi z art. 2 i 3, a przede wszystkim z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uprawniającym organ do przyznania wskazanego w tym przepisie zasiłku celowego wyłącznie w niezbędnym zakresie. Zbytecznym, w związku z tym było wskazywanie wysokości środków finansowych, jakimi dysponuje na ten cel Prezydent m. st. W. oraz liczby beneficjentów, którzy w tym czasie z pomocy tego organu korzystali. Okoliczność ta miałoby bowiem znaczenie wyłącznie w sytuacji, gdyby organ, pomimo uznania wniosku strony za uzasadniony, odmówił jej przyznania pomocy w tej formie z uwagi na brak środków pieniężnych. W analizowanej zaś sprawie organ - na podstawie zebranych w sprawie dowodów - przyznał stronie niezbędną pomoc, o której mowa w art. 39 w/w aktu, a odmówił zaspokojenia jej potrzeb jedynie wykraczających poza tę granicę. Sąd Wojewódzki zasadnie zatem nie stwierdził, że w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy obu instancji wydały bowiem prawidłowe orzeczenia, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym. Powyższe tym samym nakazuje uznać zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów proceduralnych za bezzasadne, gdyż nawet jeśli przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku miało charakter nieco ogólnikowy, to nie wpływało to na wynik sprawy. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy w toku postępowania administracyjnego, a związane z osobą skarżącej kasacyjnie (zwłaszcza fakt, że miała ona zapewnioną częściową refundację świadczeń rehabilitacyjnych przez NFZ) uzasadniało bowiem trafność wydanych w tej sprawie decyzji, co w konsekwencji nie pozwalało uznać ich za decyzje dowolne. Bez wątpienia także z uzasadnienia wyroku wynika, iż orzeczenia organów podlegały kontroli Sądu zarówno pod kątem prawa materialnego (art. 2, art. 3, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej) jak również przepisów procedury administracyjnej, w tym przepisów – choć nie podanych wprost - obligujących organ do rozpatrzenia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie nie zawierało orzeczenia o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest natomiast przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.